Отправляет email-рассылки с помощью сервиса Sendsay

Свободная трибуна

[свободная трибуна] Статья: РЕФОРМА МСУ: В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ

[свободная трибуна] Статья: РЕФОРМА МСУ: В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ
приветствует Вас!
РЕФОРМА МСУ: В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ
Игорь Бунин, Андрей Максимов
Возродившийся интерес к развитию местного самоуправления не случаен: именно на
низовом уровне публичной власти сплелись в узел две главные проблемы развития
российского государства: (1) эффективность власти, ее способность ответить на
запросы гражданина и (2) приобщение гражданина к общественной и политической
деятельности; в совокупности - это проблема ответственного поведения и власти,
и общества в интересах общественного развития.
В последние годы (начиная с 2009 года) в России наблюдалось определенное затишье
в вопросах местного самоуправления. Муниципальная реформа 2003-2009 гг. прошла.
131-ый закон [Закон <Об общих принципах организации местного самоуправления>
?131-ФЗ от 06.10.2003 г.], вводившийся в действие постепенно, заработал, и муниципальные
элиты в основном адаптировались к ее результатам и встроились в существующую
систему власти. Хотя результаты реформы подвергаются перманентной критике и (как
реакция на это) в закон о местном самоуправлении постоянно вносятся регулярные
разнонаправленные изменения, никаких взрывов здесь не ожидалось. В стране сформировалась
в последние годы когорта очень послушных мэров. Они хоть и проявляют недовольство
тем, что основные финансы сосредотачиваются в федеральном и региональных бюджетах,
но в массе своей демонстрируют политическую лояльность, инкорпорированы в <партию
власти> и следуют указаниям Кремля, Правительства и губернаторов. Показательно,
что на Общероссийском Съезде муниципальных образований 8 ноября 2013 года большинство
мэров ни с какими глобальными идеями не выступали и ничего особенно от федеральной
власти не требовали.
В этом смысле, ситуации с Е.Урлашевым в Ярославле и Е.Ройзманом в Екатеринбурге
- это хоть и яркие, но исключительные случаи, которые на общий расклад сил влияют
мало. Зато коррупционные скандалы и управленческая слабость, кадровые проблемы
на муниципальном уровне - это скорее правило, чем исключение. Причем правило
очень закономерное: контроля со стороны граждан за местной властью почти нет,
а контроль <сверху> часто не дотягивается до местного уровня или коррумпируется
сам. Только нужно понимать, что чиновники на местах - не хуже и не лучше областных
или федеральных чиновников. И они не более коррумпированы, чем другие. То, что
у нас скандалов с мэрами больше, чем с губернаторами обусловлено только тем,
что у губернаторов как <государевых людей> есть своего рода иммунитет перед контролерами,
а у мэров его нет.
Российское местное самоуправлением действительно нуждается в совершенствовании.
Но пока четкое видение, как разрешить клубок возникших здесь противоречий, не
сформировалось. Во многом местные проблемы упираются в дефекты региональной и
федеральной власти, что ограничивает эффекты любых муниципальных реформ. При
этом если новых муниципальных реформ не будет - катастрофы не произойдет. Зато
любые ошибки в организации местной власти напрямую отразятся на работе важнейших
для жителей служб - коммунальных, транспортных, социальных.
Идеи реформирования российского местного самоуправления сегодня напрямую связаны
с критикой выбранной нами модели организации местной власти и того, как она работает.
У нас в Конституции закрепили англосаксонскую модель - как в Америке и в Британии
- местное самоуправление отделено от государства и государство в его дела не
вмешивается. Потом в 131-м федеральном законе на эту формулу наложили двухуровневую
модель самоуправления (очевидно, заимствуя немецкий опыт), при которой на территории
всей страны (кроме крупных городов) есть районы и есть поселения.
Проблема в том, что у нас совсем другие традиции, другая политическая культура
и другие стереотипы управления. Кроме того, у нас слишком большая страна, где
все унифицировать не удается. Из европейских практик нам ближе французские. Во
Франции государство всегда контролировало самоуправление на местах и всегда вмешивалось
в местные дела, там на местном уровне исторически присутствовали как органы,
формируемые снизу - жителями, так и органы, назначаемые сверху и представляющие
национальные интересы. Однако, во-первых, Франция в последние десятилетия дала
гораздо больше свободы территориальным коллективам, чем раньше, сегодня она гораздо
более децентрализованная страна, чем Россия; во-вторых, и в сравнении с французами
у нас совсем другая культура. Поэтому прямое копирование их опыта тоже ничего
не даст.
Необходимо зафиксировать, что у нас сегодня:
в законе (<на бумаге>) одна модель (районы и поселения функционируют автономно
друг от друга и от государственной власти; каждый уровень власти решает свой
круг задач);
а в жизни - совсем другая: районы прочно встроены в систему государственной
власти и функциональной нагрузки по прямому обеспечению жизнедеятельности местного
населения почти не несут; поселения относительно автономны, но испытывают сильное
давление со стороны районов; федеральный государственный контроль основан на
субъективном усмотрении; он гипертрофирован в отношении местного самоуправления,
но губернаторов предпочитает <обходить стороной>.
В этой связи нужно думать, как свести воедино законы и реальные политические
практики. Их расхождение, собственно, и дает многие политические противоречия.
Но при этом нужно последовательно внедрять принцип субсидиарности: управленческие
задачи должны решаться на самом низком и удалённом от центра уровне, на котором
их решение возможно и эффективно.
Понятно, что самая серьезная борьба разгорится сегодня вокруг самоуправления
в городах, прежде всего, областных и республиканских центрах. Здесь при определении
возможных действий федеральной власти надо понимать несколько важных аспектов.
Во-первых, власть в крупных городах всегда связана с распределением значимых
экономических ресурсов - разрешения на строительство, контроль торговли, управление
энергетикой и ЖКХ, распределение и продажа многочисленных муниципальных помещений
и земельных участков. В этом смысле, городская реформа - это неизбежно передел
сфер экономического влияния, жесткое столкновение интересов, и безболезненно
она пройти не может.
Во-вторых, в большинстве регионов крупные города уже 5-10 лет назад были встроены
в губернаторские властные вертикали. У нас из 79 центров субъектов федерации[1]
в 48 используется модель сити-менеджера, при которой городом управляет назначенный
по конкурсу управляющий, де-факто почти везде являющийся ставленником губернатора.
Поэтому сетования губернаторов, что они не отвечают за мэров - это часто попытка
перехитрить федеральную власть. Губернаторы почти везде подмяли под себя ключевых
мэров, в где такого не случилось - это связано скорее с недостаточным личностным
уровнем губернаторов (реже - с неординарными качествами мэра).
И в-третьих, именно различные слои городского среднего класса сегодня находятся
в состоянии политического пробуждения. И любые попытки ограничить местную демократию
вызывают деятельный отклик в их головах, а зачастую - просто эскалацию протеста.
С этой точки зрения, любая модель наделения полномочиями главы администрации
крупного и даже среднего города - это институциональный конфликт: губернатор
и его <группа влияния> будет стремиться получить контроль над ресурсами города
и возможность их перераспределять в пользу более депрессивной периферии региона,
а мэр, если захочет сохранить нормальные отношения с городскими <группами интересов>
и не поссориться с активными горожанами - отстоять свою автономию. Показательно,
что наиболее скандальными оказываются часто те городские начальники, которых
особенно жестко протаскивала на должность региональная власть. Яркий пример -
Столяров в Астрахани.
Можно - как предлагает депутат от ЛДПР Михаил Дегтярев[2], упразднить городские
думы, а вместо мэров ввести должности заместителей губернаторов по управлению
городами. Можно ограничить представительные органы уровнем городских районов:
это <искоренит> в России мэров, вернет Россию к средневековой модели княжеской
власти над тягловым городским народом. Только это не решит конфликт из-за ресурсов
между городами и регионами. А конфликт с <рассерженными горожанами> будет развиваться
по экспоненте, потому что низведет до минимального уровня представительность
интересов горожан во власти в условиях, когда их ресурсами распоряжается региональная,
а не местная элита. И если не сразу, то через год-два-три - выборность мэров
и ГорДум станет одним из главных протестных требований.
Отмена выборов мэров и гордум также может резко ослабить вертикальную мобильность
в политике, что будет негативно влиять на обновление российского политического
класса. Сейчас у начинающего политика есть возможность <пройти по ступенькам>
электоральной деятельности - из города в область, а там, возможно, и выше. В
случае же ликвидации ГорДум политические карьеры будут еще в большей степени,
чем сейчас, бюрократизироваться, что еще более ослабит легитимность элит.
Кроме того, обозначенные инициативы почему-то исходят из того, что в России в
обозримой перспективе будет сохраняться статус кво в политике - и федеральный
центр, как сейчас, будет определяющим игроком при решении вопроса о том, кто
станет губернатором в том или ином регионе. Но с учетом экономических прогнозов,
это не обязательно всегда будет так. И не придется ли вспомнить опыт 90-х годов,
когда федеральная власть рассматривала мэров в качестве противовеса и сдерживающего
фактора в отношении губернаторов? И поддерживала избрание на эти должности сильных
представителей региональных элит.
Поэтому в городах сегодня нужна очень <тонкая настройка> местного самоуправления.
Резкие действия здесь чреваты серьезным политическим обострением.
Обнародованная аналитическая записка ИСЭПИ <Реформирование системы организации
МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы> правильно
диагностирует многие проблемы местного самоуправления. Однако она не основана
на анализе реальных политических практик в российских городах и не учитывает
опыт предыдущих региональных и муниципальных реформ, которые часто оканчивались
только новыми проблемами.
Как и предыдущая муниципальная реформа (внедрение ФЗ-131), концепция пытается
найти единую и единственную систему организации МСУ для всех городов страны (или
всех крупных городов). Однако попытки унификации и тогда (в 2003-2009 годах)
натолкнулись на препятствия, которые не были преодолены (например, на Сахалине
и в Свердловской области поселения на большинстве территорий создавать не стали,
а районы объявили городскими округами, т.к. за пределами райцентров там осталось
минимум жителей.) На практике в такой стране, как Россия с ее разнообразием экономических,
политических и демографических условий - подобная унификация просто невозможна.
Любая модель будет по-разному работать в богатых и бедных регионах, в городах
с пассивным и активным настроем жителей, с сильным и слабым губернатором. К примеру,
слабая региональная власть будет склонна менять сильных мэров на слабых глав
администраций, тем самым еще больше снижая эффективность управления территорией.
Кроме того, введение единой модели управления (чего не было даже в 131-м законе)
несовместимо с нынешней Конституцией, устанавливающей, что структура органов
местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно
и вводящей вариативность структуры в принцип.
Предлагаемая реформа практически исключает систему электорального контроля жителей
за местными главами. Помимо введения государственного управления в городах, во
всех иных муниципалитетах глав предлагается избирать депутатам из своего состава.
С одной стороны, жители лишаются возможности сменить местного начальника в случае
острых проблем, скажем с ЖКХ или транспортом, либо просто <выпустить пар> (поскольку
депутат не воспринимается сегодня как реальный властный субъект, его выборы даже
по мажоритарному округу эту задачу не решают). С другой стороны, политическая
ответственность в России очень персонализирована, а новых местных глав люди знать
не будут - при такой системе ответственность в полной мере будут переадресовываться
даже не губернатору, а федеральному лидеру. Президент еще больше будет отвечать
за текущие крыши и плохую уборку снега.
Также важно отметить, что предлагаемая в записке ИСЭПИ реформа нереалистична
по срокам. Ее никак нельзя провести до 2015 года. Когда в связи с внедрением
131-го закона МСУ реформировалось преимущественно в сельской местности - это
потребовало 4 лет проработки (2000-2003) и 5 лет переходного периода (2004-2008).
Причем все это происходило в гораздо более комфортных политических и экономических
условиях.
К тому же, реформы на селе заведомо менее конфликтны, поскольку там элитам нечего
делить, а жители более послушны. Крупномасштабная реформа власти в городах потребует
минимум 5 лет переходного периода (хотя бы в связи с необходимостью дождаться
истечения сроков полномочий действующих мэров и Городских Дум). А связанные с
ней обострения взаимоотношений местных элит окажут самое прямое воздействие на
результаты выборов Государственной Думы в 2016 году и Президента в 2018 году.
Игорь Бунин - президент Центра политических технологий
Андрей Максимов - советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив,
эксперт Центра политических технологий

С уважением Нина.

Ответить   Wed, 18 Dec 2013 17:47:26 +0600 (#2896377)