Бюллетень "Право -- природе: экологическое законодательство" - 'ПРОЕКТ ЗАКОНА О МИТИНГАХ: КОММЕНТАРИИ'

ПРАВО - ПРИРОДЕ:
РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень 
Центра охраны дикой природы 

Выпуск 84, май 2004

******* ******* ******* ******* *******


ПРОЕКТ ЗАКОНА О МИТИНГАХ: КОММЕНТАРИИ

СОДЕРЖАНИЕ
1. Заключение Президента на законопроект о митингах.
2. Заключение Экспертного совета Комиссии по правам человека.

*******

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТА НА ЗАКОНОПРОЕКТ О МИТИНГАХ
Сообщение пресс-службы Президента России 

Президент России В.В.Путин направил в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации заключение на проект федерального закона "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях", принятый Государственной Думой в первом
чтении 31 марта 2004 г.

Текст заключения:

"Проект федерального закона ?320661-3 "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях" (далее - законопроект) направлен на обеспечение на
всей территории Российской Федерации основных организационно-правовых условий
проведения публичных акций и создание гарантий соответствующих конституционных
прав граждан. Его концепция не вызывает возражений.

Вместе с тем ряд положений законопроекта нуждается в уточнении с учетом положений
международных договоров, в частности статьи 11 Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод, и согласовании с нормами законодательства Российской
Федерации. С этой целью предлагается изложить часть 1 статьи 1 законопроекта
в следующей редакции:

"1. Законодательство Российской Федерации о публичных мероприятиях основывается
на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах
международного права, международных договорах Российской Федерации и включает
в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации,
относящиеся к обеспечению права на проведение публичного мероприятия. В случаях,
предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся
обеспечения условий проведения публичных мероприятий, принимают Президент Российской
Федерации, Правительство Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации".

Для более четкого отграничения понятия "собрание граждан" как публичного мероприятия
от иных видов собраний, например собрания членов организации, предлагается в
статье 2 законопроекта определение понятия "собрание" изложить в следующей редакции:
"собрание - совместное присутствие граждан для коллективного обсуждения каких-либо
общественно значимых вопросов в специально отведенном или приспособленном для
этого месте".

С целью согласования положений законопроекта с нормами Федерального закона "Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" предлагается предусмотреть
в части 1 статьи 5 законопроекта возможность для граждан Российской Федерации,
достигших возраста 16 лет, выступать организаторами не только собраний, но и
митингов.

Положения пункта "а" части 3 статьи 6 законопроекта, устанавливающие обязанность
участников публичного мероприятия выполнять законные требования его организатора
(организаторов), уполномоченных им лиц и сотрудников органов внутренних дел,
нуждаются в согласовании с другими положениями законопроекта, устанавливающими
определенные права уполномоченного представителя органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления при проведении
публичного мероприятия. В связи с этим предлагается дополнить пункт "а" части
3 статьи 6 законопроекта после слов "уполномоченных им лиц" словами "уполномоченного
представителя органа исполнительной власти или органа местного самоуправления".

В целях установления различных сроков подачи уведомления в зависимости от особенностей
проведения публичных мероприятий предлагается дополнить часть 1 статьи 7 законопроекта
предложением следующего содержания: "При проведении пикетирования уведомление
может подаваться в срок не позднее трех дней до даты его проведения".

Для более точного соответствия положений законопроекта, в которых определяются
места, запрещенные для проведения публичных мероприятий, части 3 статьи 55 Конституции
Российской Федерации предлагается изложить части 1 и 2 статьи 8 законопроекта
в следующей редакции:

"1. Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для этой цели местах,
поскольку его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или
иной угрозы безопасности участников мероприятия. Указанные условия запрета или
ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы
федеральными законами.

2. К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

а) территории, непосредственно прилегающие к опасным и вредным производственным
объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных
правил техники безопасности;

б) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-,
газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

в) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской
Федерации, зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих
наказание в виде лишения свободы;

г) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на
то пограничных органов".

В тех же целях предлагается исключить из статьи 9 законопроекта абзац второй,
в котором устанавливается предельный срок проведения публичного мероприятия.

Частью 1 статьи 12 законопроекта предусматривается, что орган исполнительной
власти или орган местного самоуправления при указанных в проекте условиях вправе
не принимать уведомление о проведении публичного мероприятия. В целях устранения
возможности необоснованного отказа органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления в проведении публичного мероприятия предлагается изложить данную
часть статьи 12 законопроекта в следующей редакции:

"1. В случае если текст уведомления, а также иные данные дают обоснованные основания
предположить, что цели запланированного мероприятия и формы его проведения будут
противоречить положениям Конституции Российской Федерации, предусмотренным нормами
административного или уголовного законодательства Российской Федерации запретам,
орган исполнительной власти или орган местного самоуправления незамедлительно
доводит до сведения организатора (организаторов) письменное мотивированное предупреждение
о том, что этот организатор (организаторы), а также иные участники публичного
мероприятия в случае проведения такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности
в установленном порядке".

Кроме того, пункт "б" части 2 статьи 12 законопроекта, в котором определена обязанность
органа исполнительной власти или органа местного самоуправления довести до сведения
организаторов мероприятия предложения об изменении места и времени его проведения,
предлагается дополнить словами "а также предложения об устранении организатором
(организаторами) публичного мероприятия противоречий указанных в уведомлении
целей, форм и иных условий проведения мероприятия требованиям настоящего Федерального
закона".

В целях уточнения оснований для прекращения публичного мероприятия и обеспечения
согласованности положений пункта "е" части 4 статьи 5 и статьи 16 законопроекта
предлагается третий абзац статьи 16 изложить в следующей редакции: "совершение
участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение
организатором (организаторами) мероприятия требований настоящего Федерального
закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия".

Источник: http://president.kremlin.ru, 26.04.2004

*******

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЭКСПЕРТНОГО СОВЕТА КОМИССИИ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
на проект федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях"

Экспертный совет в порядке общественного контроля за соблюдением прав человека
рассмотрел на предмет соответствия нормам Конституции РФ и федерального законодательства
проект федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях", подготовленный и представленный в правительство РФ Минюстом
России.

В основе своей рассматриваемый законопроект отвечает требованиям Конституции
РФ и положениям международных правовых актов, касающихся прав и свобод граждан.

Вместе с тем, в законопроекте не всегда имеется необходимая для акта такого рода
юридическая определенность. Некоторые положения законопроекта нуждаются в уточнении.
Вызывает критические замечания текст проекта с точки зрения требований юридической
техники.

Изучение законопроекта позволяет сделать следующие выводы и предложения:

Право граждан на свободу мирных собраний предусмотрено ст. 30 Конституции РФ,
ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Конвенции
о защите прав человека и основных свобод.

Это право, как отмечается в ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод, не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом
и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности
и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений,
защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. 

Законопроект, основываясь на этих положениях, провозглашает уведомительный порядок
проведения публичных мероприятий, который не предусматривает получение предварительного
разрешения органов исполнительной власти и местного самоуправления. В пояснительной
записке к законопроекту отмечается, что такой порядок "соответствует положениям
статьи 19 Декларации прав и свобод человека и гражданина..."

Вместе с тем, ряд положений законопроекта de-facto воспроизводит разрешительный
порядок проведения публичных мероприятий, что противоречит изложенной выше концептуальной
идее рассматриваемого проекта.

Так, например, в соответствии с ч. 5 ст. 5 законопроекта, организаторы (организатор)
публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление "...не было
принято органом исполнительной власти или органом местного самоуправления". Статья
12 законопроекта предоставляет право органу исполнительной власти или местного
самоуправления не принимать уведомление о проведении публичного мероприятия по
широкому кругу оснований, имеющих оценочный характер и допускающих широкое толкование
(например, уведомление может не приниматься, если публичное мероприятие противоречит
нормам общественной морали и нравственности и т.д.) 

Представляется, что право указанных органов не принимать уведомление о проведении
публичного мероприятия реанимирует разрешительный порядок проведения публичных
мероприятий, что создает определенную предпосылку для ограничения права граждан
на свободу собраний. Тем более, что ряд оснований такого отказа, как отмечалось
выше, носят достаточно общий характер.

Важный критерий "качества" закона, который может ограничивать то или иное право,
предусмотренное Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (в т.ч. право
на свободу собраний), был сформулирован Европейским Судом по делу "Силвер и другие
против Соединенного Королевства": "В законе, который оставляет свободу усмотрения,
должны быть указаны его пределы". Представляется, что неопределенные и допускающие
широкое толкование положения законопроекта об основаниях отказа в принятии уведомления
о проведении публичного мероприятия, не соответствуют этому критерию, что может
повлечь признание Европейским Судом нарушения ст. 11 Конвенции.

Ряд других положений законопроекта вызывает сомнения на предмет их соответствия
Конституции РФ и ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Так, например, согласно п. "в" ч. 1 ст. 12 законопроекта, органы исполнительной
власти или местного самоуправления вправе не принимать уведомление о проведении
публичного мероприятия, если его организатор неоднократно не выполнял взятое
обязательство по ранее проводившимся публичным мероприятиям.

Это положение, помимо его неопределенности (неоднократно - сколько раз и в течение
какого периода времени?), фактически закрепляет презумпцию виновности лица в
нарушении правопорядка при проведении публичных мероприятий на неограниченное
будущее время, что противоречит смыслу конституционного смысла презумпции невиновности.
Кроме того, это положение законопроекта нарушает принцип "non bis in idem", поскольку
допускает возложение двойной ответственности за один и тот же проступок.

Ряд положений законопроекта допускает ограничения права на свободу мирных собраний
вне рамок условий и целей, предусмотренных ч. 2 ст. 11 Европейской Конвенции.
Так, например, ст. 9 устанавливает, что публичные мероприятия не могут начинаться
ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов текущего дня по местному времени.
Эта же статья ограничивает предельные сроки проведения публичных мероприятий
5 днями, при этом, законопроект не связывает эти ограничения с необходимостью
обеспечения национальной безопасности, общественного спокойствия, предотвращения
беспорядков, преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и
свобод других лиц, т.е. тех условий ограничения этого права, которые установлены
ч. 2. ст. 11 Конвенции.

Законопроект использует ряд терминов, не имеющих четкого законодательного определения,
допускающих произвольное толкование органами исполнительной власти или местного
самоуправления, что позволяет необоснованно ограничивать право граждан не свободу
мирных собраний. Так, например, ч. 2 с. 14 законопроекта использует термин "предельная
норма заполняемости территории (помещения)", однако законопроект не раскрывает
содержания этого понятия и не указывает на нормативный источник, устанавливающий
эти нормы. 

Законопроект допускает ограничение прав организаторов и участников публичного
мероприятия, гарантированных им Конституцией РФ, так, например, п. "б" ч.3 ст.
5 законопроекта позволяет организаторам публичного мероприятия вести предварительную
агитацию в поддержку целей публичного мероприятия, только в формах, допустимых
законодательством РФ, в то время как ст. 45 Конституции РФ, предоставляет право
защищать индивидуальные и коллективные права всеми способами, не запрещенными
законом.

Указанные общие замечания могут быть конкретизированы применительно к следующим
статьям законопроекта.

1. В статье 2 "Основные понятия" следовало бы уточнить понятие "собрание", поскольку
пока из текста статьи следует, что на собраниях не могут обсуждаться общественно-политические
вопросы или актуальные события общественно-политического характера.

2. В статье 3 недостаточно полно отражены принципы проведения публичного мероприятия.
В частности, такой принцип, как уведомительный характер проведения публичных
мероприятий (в отличие от разрешительного порядка). Можно было бы сослаться и
на такой конституционный принцип, как защита прав и свобод человека и гражданина.

3. В статье 4 указывается на "соответствующие органы исполнительной власти и
органы местного самоуправления". В последующем тексте законопроекта это общее
понятие не конкретизировано. Авторы проекта могут сослаться на то, что в ст.
7 законопроекта установление порядка уведомления регулируется законом субъекта
РФ. Однако в этой же статье урегулированы содержание уведомления, сроки его направления
и другие детали. Между тем, наиболее важное значение имеет именно определение
хотя бы "рядовых" признаков органа исполнительной власти как получателя уведомления.

Если конкретизировать этот вопрос, то органы исполнительной власти в этом случае
характерны лишь для городов федерального значения, а во всех остальных случаях
в городах и районах речь может идти об администрации города или района в городе
или района в сельской местности именно как органа местного самоуправления. Этот
вопрос желательно уточнить.

4. В статье 6 (в части первой) с точки зрения юридической техники необходимо
после слов "граждане" добавить слова: "в том числе".

5. Текст части 3 статьи 7 следует уточнить с учетом терминологии Федерального
закона от 25 июня 2002г. No73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры народов Российской Федерации" (см. ст. 4).

6. Учитывая, что в части второй ст. 10 специально указывается на недопустимость
проведения агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и
гражданина, следовало бы обсудить вопрос об указании на недопустимость агитации,
направленной против конституционного строя, моральных устоев общества и т. п.
В противном случае - исключить второе предложение этой части.

7. Следовало бы "состыковать" понятийный аппарат статей 13 и 14 законопроекта.
По смыслу этих статей получается, что на публичном мероприятии должны присутствовать
уполномоченный представитель от органа исполнительной власти, органа местного
самоуправления и уполномоченный представитель органа внутренних дел. Но ведь
орган внутренних дел - тоже орган исполнительной власти. В связи с этим, может
быть, в ст. 13 ввести термин "администрация" города, района, подчеркнув, что
речь идет об органе публичной власти общей компетенции. Такое уточнение желательно
сделать и в других статьях законопроекта.

8. В статье 15, в части первой вместо слова "правопорядок" следует записать "общественный
порядок", учитывая "сквозную" терминологию законопроекта.

9. В ст. 18 (абзац 2) надо уточнить терминологию, по-видимому, вместо слов "Органы
государственной власти" надо записать, как это сделано в предыдущих статьях законопроекта,
"органы исполнительной власти и органы местного самоуправления". Во всяком случае
по всему тексту должна быть единая терминология, в том числе и в ст. 18..

10. К сожалению, в законопроекте есть только общая отсылка к судебному порядку
обжалования действия (бездействия) органов государственной власти и органов местного
самоуправления, нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия
(ст.19). В связи с этим целесообразно было бы более четко указать на обжалование
в суд отказа от принятия уведомления о проведении публичного мероприятия и на
сокращенные сроки рассмотрения судьей такого дела. Не исключена и возможность
внесения соответствующих дополнений в ГПК РФ, учитывая политическую значимость
конституционных норм о праве граждан на участие в публичных мероприятиях. 

11. В названии Закона следовало бы отразить обобщенный термин "публичное мероприятие",
указав на это в скобках. Тогда логически будут связаны наименование Закона, его
преамбула и название его статей.

12. Право граждан на свободу мирных собраний предусмотрено ст. 30 Конституции
РФ, ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Конвенции
о защите прав человека и основных свобод.

Источник: сайт Комиссии по правам человека (www.h-rights.ru)


*******

(Право - Природе: российское экологическое законодательство. 2004, N 84) 

******* ******* ******* ******* *******

Приглашаем к дискуссии!!!  Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать
законодательную политику нашего парламента.

*******

Бюллетень выпускается Центром охраны дикой природы. 
Адрес: 117312, Москва, ул. Вавилова, 41, оф. 2.
Тел./факс: (095) 124-71-78, E-mail: biodivers@biodiversity.ru

Для подписки на бюллетень направьте сообщение по адресу: lawbull@biodiversity.ru
В сообщении необходимо указать Ваш адрес электронной почты.

Предыдущие выпуски бюллетеня можно просмотреть на сайте http://www.biodiversity.ru/programs/law/lawbull.html

Бюллетень издается при поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров.

Copyright  Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями
допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов
обязательна. 

******* ******* ******* ******* *******