ЯК НАМ РЕОРГАНІЗУВАТИ ДЕРЖКОМЗЕМ

      Важливим напрямом демократичної перебудови українського суспільства, яку розпочали новообраний Президент України Віктор Ющенко та Кабінет Міністрів України, є оптимізація системи органів державної влади та їхніх повноважень. Одним із завдань такої оптимізації є створення умов для подолання корупції в державному апараті. В зв’язку з цим передбачається здійснити найближчим часом реорганізацію або ліквідацію 42 із 62 державних комітетів. До їх числа включено й Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем).

      Чому потрібно реорганізувати Держкомзем? Прийнята в Україні концепція формування регульованого ринку землі передбачає активну роль держави в забезпеченні ринкового обігу земельних ділянок. Такий підхід уявляється виправданим і повністю відповідає положенням статті 13 Конституції України про те, що земля є об’єктом права власності українського народу, яке від його імені мають здійснювати органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

      Щоб забезпечити реалізацію конституційного положення про регульований земельний ринок, держава повинна визначити коло органів влади та наділити їх відповідними повноваженнями в сфері регулювання земельних відносин взагалі та відносин щодо регулювання земельного ринку зокрема. При наділенні органів влади повноваженнями щодо здійснення регулятивних функцій, необхідних для ефективного організуючого впливу на розвиток земельних відносин, має бути дотриманий баланс між обсягом таких повноважень та можливістю здійснення державного контролю за використанням повноважень в інтересах усього суспільства. Іншими словами, орган влади має бути наділений такою сукупністю повноважень, яка унеможливлює їхнє використання для задоволення не державних, а відомчих інтересів органу влади та інтересів його керівних посадових осіб. Провідним органом виконавчої влади з питань регулювання розвитку земельних ресурсів є Держкомзем України. Обсяг його повноважень визначений Указом Президента України від 14 серпня 2000 року “Про Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах”, яким, зокрема, затверджене Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах. Згідно Положення, на Держкомзем України покладені повноваження центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення повноважень центрального органу виконавчої влади в галузі земельних відносин встановлений низкою законів України, зокрема: Земельним кодексом України, прийнятим 25 жовтня 2001 року, Законом “Про землеустрій” від 22 травня 2003 року, Законом “Про охорону земель” від 19 червня 2003 року, Законом “Про державний контроль за використанням та охороною земель” від 19 червня 2003 року, Законом “Про оцінку земель” від 11 грудня 2003 року, Законом “Про державну експертизу землевпорядної документації” від 17 червня 2004 року, Законом “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” від 1 липня 2004 року та деякими іншими законодавчими актами.

      Як видно з наведеного переліку законодавчих актів, компетенція центрального органу виконавчої влади формувалася та законодавчо закріплювалася поступово. Кожним із зазначених законів на Держкомзем України було покладено здійснення певних функцій у галузі регулювання земельних відносин. Так, Законом України “Про землеустрій” (стаття 14) до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері землеустрою віднесено, зокрема, здійснення ліцензування державних і приватних землевпорядних організацій, які допускаються до виконання на території України геодезичних та землевпорядних робіт, пов’язаних із формуванням нових земельних ділянок, виготовленням документів, які посвідчують права на них, а також з переходом прав на земельні ділянки від однієї особи до іншої. При порушенні правил виконання землевпорядних робіт Держкомзем України має право позбавити землевпорядну організацію ліцензії на їх виконання.

      Закон “Про оцінку земель” регламентує повноваження Держкомзему України щодо регулювання здійснення експертної грошової оцінки земельних ділянок, тобто оцінки, спрямованої на визначення оцінювачем (експертом з питань оцінки земельної ділянки) вартості земельної ділянки та пов’язаних із нею прав. Саме експертна грошова оцінка використовується під час укладення цивільно-правових угод щодо земельних ділянок та прав на них. Згідно Закону, Держкомзем України здійснює:
1) ліцензування проведення землеоціночних робіт фізичними та юридичними особами (стаття 11);
2) державну експертизу документації з оцінки земель (стаття 21).

      За допомогою ліцензування та державної експертизи центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює контроль над проведенням експертної грошової оцінки земельних ділянок, яка виконується незалежними оцінювачами земельних ділянок.

Законом “Про державну експертизу землевпорядної документації” проведення такої експертизи покладено на Держкомзем України (стаття 7). Причому така експертиза по суті є тотальною: її об’єктами є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали та документація державного земельного кадастру (стаття 6). При цьому обов’язковій державній експертизі підлягають не тільки документи загальнонаціонального значення (загальнодержавні й регіональні (республіканські) програми використання та охорони земель; схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень; проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень; проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів; проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів), а й землевпорядна документація, яка формується в процесі ринкового обігу земельних ділянок (проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань; технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а також звіти з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу).

      З прийняттям Закону “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” Держкомзему України надані повноваження щодо здійснення державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно (стаття 5). Згідно Закону (стаття 4), обов’язковій державній реєстрації підлягають речові права на нерухоме майно, що знаходиться на території України, фізичних та юридичних осіб, держави, територіальних громад, іноземців та осіб без громадянства, іноземних юридичних осіб, міжнародних організацій, іноземних держав, а саме:
1) право власності на нерухоме майно;
2) речові права на чуже нерухоме майно:
      а) право володіння;
      б) право користування (сервітут);
      в) право постійного користування земельною ділянкою;
      г) право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис);
      ґ) право забудови земельної ділянки (суперфіцій);
      д) право користування нерухомим майном строком більш як один рік.

      Без здійснення державної реєстрації органами Держкомзему України ніхто не може набути жодного з наведених вище прав на земельну та неземельну нерухомість.

      Законом “Про охорону земель” та Законом “Про державний контроль за використанням та охороною земель” визначений статус Держкомзему України як провідного органу виконавчої влади щодо здійснення контролю над дотриманням земельного законодавства всіма учасниками земельних відносин. Згідно Закону “Про державний контроль за використанням та охороною земель”, об’єктом такого контролю є всі землі в межах території України. Його основні завдання полягають, зокрема, в: забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України, забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель, запобіганні порушенням законодавства України у цій сфері, своєчасному виявленні таких порушень і вжитті відповідних заходів щодо їх усунення. Законом передбачено, що державний контроль над використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, у складі якого створена Державна інспекція з контролю над використанням та охороною земель і її територіальні органи. Посадові особи Держземінспекції мають статус державних інспекторів у сфері державного контролю над використанням та охороною земель і наділені Законом досить широкими повноваженнями. Зокрема вони мають право: давати обов’язкові для виконання вказівки з питань використання й охорони земель та дотримання вимог відповідного законодавства; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель та накладати на винних у вчиненні таких правопорушень адміністративні стягнення, а також подавати у встановленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до іншої відповідальності; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них пояснень щодо питань, пов’язаних із порушенням земельного законодавства України. Таким чином, викладене нами свідчить, що Держкомзем України наділений широкими повноваженнями у сфері регулювання земельних відносин. Якщо уважно проаналізувати зміст покладених на нього функцій, то неважко помітити, що з прийняттям Закону “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” Держкомзем монопольно контролюватиме створення (формування) земельних ділянок (через державну землевпорядну експертизу та ліцензування землевпорядних організацій), вноситиме відомості про сформовані земельні ділянки до державного земельного кадастру, братиме участь у проведенні експертної оцінки земельних ділянок як предмету трансакцій, реєструватиме від імені держави земельні ділянки та права на них і, нарешті, здійснюватиме від імені держави надвідомчий контроль над використанням та охороною земель, який включає й контроль над реалізацією земельного законодавства. Цілком очевидно, що така концентрація повноважень у Держкомзему України створює правові передумови для зловживань у сфері земельних відносин. Адже Держкомзем, здійснюючи землеустрій та реєструючи права на землю, буде контролювати від імені держави власні ж дії. Зокрема концентрація в Держкомзему України зазначених функцій ставить під загрозу забезпечення земельних прав громадян та юридичних осіб. Так, для того, щоб оскаржити неправомірні дії органу Держкомзему у сфері державної реєстрації прав на землю, відповідна особа повинна надати відповідні докази (довідки, карти, схеми тощо), які видаються тими ж органами земельних ресурсів. Монопольне становище Держкомзему України у сфері регулювання земельних відносин може особливо негативно вплинути на функціонування ринку земель.

      Отже прийняття перелічених вище законодавчих актів у сфері регулювання земельних відносин породжує конфлікт інтересів, який зумовлений концентрацією в Держкомзему таких функцій, як організація землеустрою, ведення державного земельного кадастру, реєстрація прав на земельні ділянки та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Цілком очевидно, що поєднання деяких з них в одному органі є недопустимим. Тому, на нашу думку, необхідно провести перерозподіл функцій Держкомзему України таким чином, щоб відновити баланс повноважень органів влади у сфері регулювання земельних відносин, у тому числі й відносин, що складаються в процесі ринкового обігу земельних ділянок. Хто має здійснювати державну реєстрацію прав на нерухомість? Перш за все, уявляється доцільним передати функцію здійснення державної реєстрації прав на нерухоме майно Міністерству юстиції України, що дозволить створити в Україні цивілізовану, адекватну ринковій економіці, інфраструктуру ринку земель.

      Слід підкреслити, що необхідність створення цивілізованої системи державної реєстрації прав на нерухоме майно була відзначена ще в Посланні Президента України до Верховної Ради України “Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки”. Зокрема в Посланні було передбачене створення системи реєстрації прав на нерухоме майно в системі органів юстиції. Саме тому функції зі створення системи реєстрації прав на нерухоме майно постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1998 року “Про заходи щодо створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно” були покладені на Міністерство юстиції України. Оскільки здійснення реєстрації прав на нерухоме майно – це, перш за все, діяльність, яка потребує юридичних знань. Реєстрація прав на нерухоме майно – це перевірка, фіксація та підтвердження факту виникнення, існування або припинення прав на нерухоме майно, що здійснюється на підставі правовстановлюючих документів. Саме такий підхід був реалізований в Указі Президента України від 16 червня 1999 року “Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно”, який, на жаль, так і не набув чинності. А Указом Президента України від 17 лютого 2003 року “Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру”, прийнятого, як відомо, під тиском Світового банку, було передбачено покладення функції державної реєстрації прав на нерухомість на Держкомзем України.

      У багатьох країнах світу з розвинутою ринковою економікою функція з реєстрації прав на нерухоме майно покладена на органи юстиції або суди, оскільки за своєю природою державна реєстрація є видом юридичної та правоохоронної діяльності.

      Слід зазначити, що більшість пострадянських держав пішли шляхом об’єднання органів, які здійснювали реєстрацію прав на земельні ділянки, та органів, які здійснювали реєстрацію прав на інші види нерухомості, в один (Росія, Грузія, Молдова, Вірменія, країни Прибалтики та інші). Деякі з них (наприклад, Грузія, Молдова) створили орган з реєстрації прав на нерухоме майно на базі бюро технічної інвентаризації шляхом приєднання до них органів, які реєстрували права на земельні ділянки. У країнах Прибалтики реєстраційний орган діє в системі органів юстиції. Це пояснюється тим, що держава надає великого значення діяльності, пов’язаній з визнанням або підтвердженням державою виникнення, обмеження (обтяження), переходу або припинення прав на нерухоме майно. У країнах Європи діють різні системи реєстрації прав, що, як правило, обумовлюється особливостями історичного розвитку держави, системи права, часом створення системи реєстрації прав тощо. Зокрема у 38 відсотках країн такі системи підпорядковані міністерствам юстиції, у 23 – міністерствам навколишнього середовища, в 11 – міністерствам фінансів і в решти – іншим міністерствам.

      На наш погляд, враховуючи повноваження Держкомзему України, було б доцільним підпорядкувати Центр держаного земельного кадастру при Держкомземі України Міністерству юстиції України, створивши на його основі Національне агентство з питань державної реєстрації прав на нерухоме майно.

      Сільськогосподарське землекористування – у відання Міністерства аграрної політики. Здійснювана Держкомземом протягом кількох останніх років діяльність зі “збирання повноважень” давно вийшла за межі доцільності. Так, наприклад, дійшло до того, що з подачі Держкомзему в Законі України “Про землеустрій” та інших правових актах записали, що такі суто сільськогосподарські дії, як природно-сільськогосподарське районування земель, розробка проектів встановлення сівозмін, покращення сільськогосподарських земель та підвищення родючості ґрунтів, є сферою відповідальності Держкомзему. Дуже сумнівно, щоб працівники Держкомзему краще, ніж фахівці Мінагрополітики чи самі сільськогосподарські землекористувачі, знали, яка система сівозміни є обґрунтованою в тому чи іншому сільськогосподарському регіоні країни та в окремих господарствах. Як відомо, земельна реформа на селі та приватизація земель сільськогосподарського виробництва передбачають надання приватним власникам земельних ділянок великого обсягу повноважень щодо володіння, користування та розпорядження сільськогосподарськими угіддями. Тим сам зроблений великий крок до забезпечення приватних інтересів у сфері сільськогосподарського землекористування.

      Разом із тим, приватна власність на землю не є гарантією збереження родючості ґрунтів, раціонального використання та охорони сільськогосподарських земель. Саме тому держава повинна вжити заходів щодо створення механізму ефективного суспільного (державного) контролю за станом приватизованих сільськогосподарських угідь, зокрема шляхом створення спеціалізованого державного органу з відповідними повноваженнями.

      Необхідність підвищення ефективності державного контролю стану ґрунтового покриву нашої країни визнана й на державному рівні. Наказом Міністерства агропромислового комплексу України від 3 листопада 1999 року № 339 “Про створення Головної державної інспекції захисту рослин та Державного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції” був створений Державний центр охорони родючості ґрунтів і якості продукції. Згодом з метою проведення єдиної науково-технічної політики у сфері охорони та раціонального використання земель сільськогосподарського призначення Постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 року “Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів” було визнано за доцільне створити спеціалізований підрозділ з питань охорони ґрунтів на базі Державного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції Міністерства аграрної політики, реорганізувавши його в Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики (Центрдержродючості).

      З метою створення належної законодавчої бази діяльності Центрдержродючості Міністерство аграрної політики 14 серпня 2001 року видало наказ “Про вдосконалення системи державного контролю у сфері охорони родючості ґрунтів”, яким були затверджені заходи щодо створення нормативно-правової бази системи державного контролю у сфері охорони родючості ґрунтів і заохочення землеохоронної діяльності. Зокрема було визнано необхідність прийняття Закону України “Про охорону земель і родючості ґрунтів” та Національної програми охорони родючості ґрунтів, а також затверджено склад робочої групи з їх підготовки.

      Робоча група підготувала зазначений законопроект. Однак проти його прийняття виступив Держкомзем України, який не хотів ділитися контрольними повноваженнями у сфері використання та охорони земель з Міністерством аграрної політики чи іншими відомствами України. В результаті в Держкомземі України був підготовлений ще один законопроект – Про державний контроль за використанням та охороною земель, який і був поданий Урядом України до Верховної Ради України та прийнятий парламентом 19 червня 2003 року.

      Даний Закон регулює здійснення трьох видів контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель. Згідно статті 5 Закону, така діяльність поділяється на три види і має здійснюватися різними спеціально уповноваженими органами виконавчої влади. Здійснення державного контролю над використанням та охороною земель покладене на спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, тобто Держкомзем України. Державний контроль над дотриманням законодавства про охорону земель має здійснювати спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів – Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Нарешті, ще один вид контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель, який у даному Законі не зовсім точно названий моніторингом родючості ґрунтів, здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики, тобто Міністерство аграрної політики України.

      У Законі “Про державний контроль за використанням та охороною земель” визначена компетенція щодо здійснення земельного контролю кожного з зазначених органів виконавчої влади. В статті 8 Закону визначена компетенція спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань аграрної політики під час проведення моніторингу родючості ґрунтів. До компетенції цього органу Законом віднесені:
1) організація розробки та впровадження загальнодержавних і регіональних програм із збереження, відтворення та охорони родючості ґрунтів;
2) розробка та впровадження ґрунтозахисних та екологобезпечних технологій виробництва сільськогосподарської продукції;
3) спостереження за зміною показників якісного стану ґрунтів у результаті здійснення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення;
4) проведення моніторингу родючості ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення;
5) формування національного, регіонального та місцевих інформаційних банків даних про стан ґрунтів земель сільськогосподарського призначення;
6) ведення балансу потреби і надходження пестицидів та агрохімікатів в Україну, погодження технічних умов та питань щодо їх ввезення;
7) розробка і сприяння впровадженню механізму економічного стимулювання застосування ґрунтозахисних технологій та підвищення родючості ґрунтів;
8) подання органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування клопотань про обмеження чи припинення робіт, які ведуться з порушенням агротехнічних та ґрунтозахисних технологій;
9) підготовка експертних висновків і участь у розгляді справ щодо порушень законодавства України про пестициди та агрохімікати у сфері охорони і відтворення родючості ґрунтів;
10) вирішення інших питань відповідно до закону.

З метою організаційного забезпечення реалізації зазначених повноважень у системі Міністерства аграрної політики України Законом (стаття 9) передбачено створення Державної служби охорони родючості ґрунтів та її територіальних органів.

Як і Держземінспекція Держкомзему України та Головна державна екологічна інспекція Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державна служба охорони родючості ґрунтів має такі ж права (повноваження) у сфері здійснення контрольної діяльності. Згідно статті 9 Закону, Державна служба здійснює свої повноваження шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі в роботі комісій під час прийняття в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов’язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення. Однак Закон “Про державний контроль за використанням та охороною земель” визнає державними інспекторами лише посадових осіб Держземінспекції Держкомзему України та Головної державної екологічної інспекції Міністерства охорони навколишнього природного середовища України. Згідно статті 10 Закону, державні інспектори у сфері державного контролю над використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
1) безперешкодно обстежувати у встановленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
2) давати обов’язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень;
3) складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати у встановленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
4) у разі неможливості встановлення особи порушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів державної влади для складання протоколу про адміністративне правопорушення;
5) викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов’язаних із порушенням земельного законодавства України;
6) передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину;
7) проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- та відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
8) звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, термін користування якими закінчився. Проте правовий статус посадових осіб Державної служби охорони родючості ґрунтів Законом “Про державний контроль за використанням та охороною земель” не визначений. По суті, повноцінна правова база діяльності Державної служби охорони родючості ґрунтів ще не створена. Та й сама Державна служба практично ще не існує.

На наш погляд, Державну службу охорони родючості ґрунтів слід створити на базі Державного технологічного центру охорони родючості ґрунтів шляхом його реорганізації, приєднавши до нього частину підрозділів Держкомзему, наділених повноваженнями щодо вирішення питань сільськогосподарського землекористування. Ця служба повинна функціонувати в системі Міністерства аграрної політики, оскільки вона покликана обслуговувати інтереси сільськогосподарського виробництва. Однак ми вважаємо, що Державна служба охорони родючості ґрунтів повинна мати вищий статус, ніж статус звичайного структурного підрозділу Міністерства. На наш погляд, державна служба повинна мати статус урядового органу державного управління у складі Міністерства аграрної політики України. Створення Державної служби охорони родючості ґрунтів передбачає, перш за все, формування належної правової бази її діяльності. Створення такої бази доцільно розпочати з прийняття Закону України “Про Державну службу охорони ґрунтів”.