Политика в Русском Журнале / ЛекцииПолитика

Автор - известный американский политолог, специалист по проблемам международных отношений, директор Института национальных стратегических исследований при Университете национальной обороны.

Спустя десять лет после разрушения Берлинской стены и рождения новой международной системы ее характер все еще не ясен. Это некая изменчивая и сложная система, пока еще пребывающая в состоянии эволюции. Но куда ведет эта эволюция? История показывает, что прецеденты изменчивости в сегодняшнем мире могут быть обнаружены на ранних стадиях каждой из пяти прошлых международных систем. Каждая из этих прежних систем имела некий жизненный цикл: существовала определенная тенденция к превращению изменчивости и многополярности в жесткость и биполярность, которая в свою очередь приводила к крупномасштабному конфликту или некой холодной войне и краху действовавшей системы. В настоящее время есть признаки того, что история может повториться и наша нынешняя международная система может выйти на более биполярный и опасный этап своего развития. Роль государственных деятелей состоит в том, чтобы распознать эту потенциальную опасность и своевременно справиться с ней.

Пять прежних международных систем

Международная система до 1776 года была многополярной. Однако Американская революция явилась частью более широкого процесса, приведшего в конечном счете к формированию довольно расплывчатых биполярных конструкций, в центре которых находились Великобритания и Франция. Пока мощь Наполеона усиливалась на рубеже столетий, он сохранял способность создавать на континенте гибкие союзы, цель которых заключалась в том, чтобы изолировать его врагов и нанести им поражение. Система приобрела более жесткую форму биполярности, когда Британия, Россия и их союзники объединились против агрессивной республиканской Франции. Кульминациями этого раскола стали битвы при Бородино, Лейпциге и Ватерлоо, где завершилось существование первой международной системы.

Новая система "Европейского концерта" родилась в 1815 году в Вене и была основана на балансе сил, с помощью которых можно было предотвратить появление нового гегемона на континенте. Британия действовала полунезависимо как балансир, помогающий поддерживать подвижность этой системы. Система "Европейского концерта" сохраняла мир в течение большей части первой половины девятнадцатого века. Наиболее серьезные конфликты происходили на ее периферии - между Россией и Турцией. Однако, революции 1848 года начали разрушать легитимность и анти-гегемонистскую согласованность, обеспечивавшие эффективность системы. Вмешательство консервативной России в международные дела балканских государств оказалось неприемлемым для либеральных Британии и Франции. Таким образом, существование второй международной системы завершилось Крымской войной.

Период между Крымской и первой мировой войнами наилучшим образом иллюстрирует движение к биполярности в эволюции новой международной системы. Эта третья система также начала свое существование в многополярной и очень изменчивой форме. Прусский премьер-министр Отто фон Бисмарк был искусным манипулятором и использовал дипломатические возможности ситуации, сложившейся после Крымской войны, для объединения Германии. Готовясь к войне с Данией за Шлезвиг и Гольштейн, он прежде всего обеспечил поддержку Австрии. Готовясь к войне с Австрией, он обеспечил нейтралитет Франции. Затем, готовясь к войне с Францией, он убедил Россию разместить свои силы таким образом, чтобы обеспечить нейтралитет Австрии. Успешная "realpolitik" Бисмарка продолжалась до 1890 года, когда на смену ему пришел кайзер Вильгельм II. Без Бисмарка Германия была неспособна управлять неформальной и сложной системой союзов. Формирование Альянса основных держав и противостоящего ему Тройственного Согласия в начале ! 1900-х годов создало более жесткую биполярную систему, в которой каждая группа союзников сплотилась теснее - из страха оказаться в изоляции. Договорные обязательства были укреплены, армии были усилены, военным планам был придан характер большего автоматизма, и конфликт стал почти неизбежен.

Первая мировая война и крах монархий на большей части Европы заставили Соединенные Штаты и союзников создать в 1919 году более формальную, глобальную версию прото-коллективной структуры безопасности. Вместо неформальной системы "Европейского концерта" с полунезависимым балансиром они создали Лигу Наций, в рамках которой государства договорились обеспечивать коллективную безопасность, объединившись в качестве некоего сообщества против потенциального агрессора. Было создано формальное, но изменчивое устройство, которое стремилось обеспечивать безопасность, не прибегая к жестким альянсам. Эксперимент по обеспечению безопасности посредством Лиги Наций потерпел неудачу отчасти потому, что такие страны, как Соединенные Штаты и Советский Союз, оказались вне ее, а также потому, что меры жесткого давления, предложенные Францией, не были приняты. В 1930-е годы мир поляризовался на два жестких лагеря - диктаторские режимы держав "оси", с одной стороны, и союзные демократии, с другой! . Слабости в лагере союзных держав, плюс нарушение биполярного равновесия, вызванное пактом о ненападении, заключенным в 1939 году между нацистской Германией и Советами, оказалось достаточным для того, чтобы Гитлер пришел к выводу, что достижение победы путем агрессии реально. Вторая мировая война привела к завершению существования четвертой международной системы.

Система безопасности после второй мировой войны, сформированная отчасти на конференциях в Думбартон-Оксе и в Сан-Франциско, была порождением Соединенных Штатов и их союзников, решивших использовать свой "второй шанс" на обеспечение устойчивого мира. Они создали новую систему глобальной безопасности, институциональной сердцевиной которой являлась Организация Объединенных Наций, вновь ориентировавшаяся в поддержании безопасности не на жесткие альянсы, а на изменчивые объединения наций в Совете Безопасности. Недостатком этой системы было требование единодушия Большой Пятерки в принятии решения о каких-либо военных действиях, а ее спасительным достоинством была Статья 51 Устава, закреплявшая право государств на индивидуальную и коллективную самооборону. Первоначальная многополярность этой пятой международной системы сохранялась лишь несколько лет, пока Соединенные Штаты не перешли к противодействию Советской агрессии. К апрелю 1949 года был заключен Северо-Атлантический Догов! ор, соответствовавший Статье 51 Устава ООН. Биполярность была окончательно формализована в 1955 году с вступлением Западной Германии в Организацию Северо-Атлантического Договора (НАТО) и с созданием Варшавского пакта. Так продолжалось до 1989 года.

Уроки истории

Некоторые уроки этой истории могут послужить руководством для сегодняшней дипломатии. Международные системы сохраняются на протяжении жизни двух-трех поколений. Они возникают и разрушаются в результате крупномасштабных конфликтов. Подобно сложным биологическим системам, международные системы проходят через жизненные циклы - со своим рождением, своей неустойчивостью в период юности, с усилением ригидности по мере того как система становится зрелой, и со своей кончиной. Каждая из пяти упомянутых систем первоначально была скорее многополярной, нежели биполярной. Многополярность делала их более сложными; развитие в рамках той или иной системы было относительно переменчивым, и государственная дипломатия могла быть гибкой. По мере того как каждая из пяти прежних систем становилась более зрелой, возрастала степень ее биполярности. Это было наиболее очевидно на протяжении двадцатого столетия с характерными для него жесткими конструкциями союзов, которые в конечном счете привели к! первой и второй мировой войнам и к биполярности холодной войны. Но схожие явления наблюдались и раньше, когда крупные державы объединялись против Франции в начале XIX века, а затем против России в середине того века.

По крайней мере в четырех из пяти прежних систем биполярность имела идеологические обоснования. Во всех случаях связующей силой союзов были общие интересы и общие страхи их участников. Системы становились более ригидными или в результате политических неурядиц, или вследствие использования силы одним из альянсов, заставлявшим другой альянс реагировать. Как заметил о биполярности французский автор Раймон Арон, "такая система сама по себе не может быть более нестабильной или более агрессивной, чем многополярная система, однако всеобщая и безжалостная война создает для нее более серьезные угрозы. Действительно, если все политические образования принадлежат к тому, или иному лагерю, то любой тип локального конфликта затрагивает всю систему". (Raymond Aron, Peace and War: A Theory of International Relations, trans. Richard Howard and Annette Baker Fox. New York: Frederick A.Praeger, 1967, p.139)

В некоторых случаях жестко биполярная фаза наступает в конце жизненного цикла системы. Это было особенно очевидно в случае с двумя первыми историческими системами. В случае с холодной войной это произошло на раннем этапе развития системы и длилось в течение десятилетий. В каждом случае это вело к конфронтации и во всех, кроме последнего, завершалось войной, в результате которой происходило изменение системы. Биполярность является не единственным фактором, обусловливающим крупный конфликт, но она создает некую структуру для него и с наибольшей степенью вероятности приводит к крупномасштабному конфликту.

Назад к биполярности?

Первое десятилетие существования шестой международной системы повторяет тип развития других молодых систем, в которых отношения между основными действующими силами носят относительно неустойчивый характер. Ее сложным особенностям трудно дать точное определение, и пока она еще именуется как "Эпоха после холодной войны". Действительно, нашей нынешней системе трудно будет дать соответствующее название до тех пор, пока она не созреет и не станут очевидными ее долговременные характеристики.

Эта шестая международная система имеет пять категорий акторов, и ее формируют, по крайней мере, четыре господствующие тенденции, каждая из которых по-разному влияет на акторов. Этим во многом объясняется сложность, отличающая новую систему. Наиболее важную роль в ней играют рыночные демократии. Их идеология стала глобальной моделью, и к концу десятилетия более половины государств мира могут быть охарактеризованы как демократии. Государства, находящиеся в состоянии транзита, составляют вторую группу, которая, как можно надеяться, движется по направлению к рыночным демократиям. Наиболее важными из этих транзитных государств являются Китай, Россия и Индия. То, какой окажется их окончательная ориентация, может стать наиболее важным фактором, которым будет определяться характер функционирования системы в более зрелом состоянии.

Третья категория акторов состоит из так называемых государств-изгоев: особенно Ирака, Ирана, Северной Кореи, Ливии, Судана, Афганистана, Кубы и - в настоящий момент - Сербии. Сдерживание их действий явилось первоочередной задачей американской оборонной политики на протяжении большей части первого десятилетия существования шестой системы, а нанесение почти одновременного поражения двум из них стало испытанием состояния американских вооруженных сил. Четвертую категорию акторов образуют государства-неудачники, среди которых можно назвать такие как Босния, Демократическая Республика Конго, Камбоджа, Алжир, Сомали, Таджикистан и Гаити. В течение десятилетия американская внешняя политика уделяла значительную часть своего внимания решению проблем, создаваемых гуманитарными катастрофами, сопровождающими неудачи этих государств. Наконец, - группа негосударственных акторов, начавших приобретать многие особенности государств. Некоторые из них, такие как глобальные компании, поддержи! вают рыночные демократии. Другие, например, международные преступные синдикаты, наживаются за их счет. Некоторые, например, международные террористические организации, стремятся разрушить рыночные демократии. Последние две группы могут быть названы международными преступниками.

Четыре общемировые тенденции оказывают на эти пять категорий акторов как позитивное, так и негативное воздействие. Влияние этих тенденций состоит в том, что одних акторов они объединяют, а других разъединяют. Конечным результатом этих процессов оказывается возрастающая поляризация в международной политике, ведущая к определенной степени системной биполярности.

Первая тенденция - быстрая глобализация событий - базируется на новой информационной технологии, и она увеличивает скорость событий, происходящих в экономике, политике, военной сфере и в области связи. Экономическая глобализация принесла беспрецедентное богатство в наиболее развитые рыночные демократии (хотя и обусловила азиатский кризис). Более того, она прельщает транзитные государства и может создавать определенные возможности для международных преступников. Однако государства-изгои склонны отвергать политические, культурные и некоторые экономические аспекты глобализации, тогда как государства-неудачники не пользуются ее выгодами вовсе и еще дальше откатываются назад.

Демократизация, являющаяся второй тенденцией, оказывает сходное воздействие. Она может обеспечивать мирные переходы власти и прельщает транзитные государства, такие как Индия, Россия и Южная Африка. Но она углубила расколы во многих государствах-неудачниках, поскольку этнические, племенные и религиозные группы попросту голосуют как одно целое.

Существует некая ирония в том, что третья тенденция - фрагментация - была ускорена процессом глобализации, поскольку некоторые группы государств стремятся дифференцироваться в гомогенизирующемся мире и максимально увеличить свою мощь на локальном уровне. Этот регресс власти представляет собой феномен, обнаруживающийся почти повсеместно в сегодняшнем мире. Однако он очень по-разному влияет на разных акторов. В рыночных демократиях он ведет в целом к позитивным результатам, таким как к большему разделению власти с центральным правительством в Соединенных Штатах и к концепции "субсидиарности" (решения, принимаемые на самом низком из возможных уровней) в Европейском Союзе. В некоторых рыночных демократиях, характеризующихся сложным этническим составом населения (например, Канада, Бельгия, Испания), демократический процесс обеспечивает защиту меньшинств и средства для разрешения споров. Однако, в наиболее значительных транзитных государствах (например, Россия, Китай, Индия) фр! агментация привела к вооруженным конфликтам (Чечня, Синьцзян, Кашмир). Эти конфликты, в свою очередь, привели к дополнительным проблемам в отношениях между этими транзитными государствами и рыночными демократиями. Фрагментация по этническим признакам является в настоящее время основной причиной государственных неудач. Это создает новые возможности для международных криминальных и террористических организаций.

Распространение оружия массового поражения (ОМП) представляет собой четвертую тенденцию, предотвращение и борьба с которой составили национальный приоритет политики Соединенных Штатов на протяжении первых лет существования шестой международной системы. Многие из других рыночных демократий только в настоящее время начинают ощущать серьезные угрозы, связанные с этой тенденцией. Распространение ОМП предоставляет государствам-изгоям и даже некоторым неправительственным группам потенциальную возможность угрожать и даже наносить ущерб политике США. Не удивительно, что этот вопрос доминирует в отношениях США с Северной Кореей и Ираком. Влияние распространения ОМП на крупные транзитные государства носит смешанный характер, поскольку Китай и Россия предоставляют технологии для его производства и в то же время испытывают связанные с ним угрозы.

Учитывая явно поляризующее влияние этих четырех общемировых тенденций, можно задуматься: не движется ли жизненный цикл шестой международной системы также к направлении вероятной биполярности? Взгляд на недавние события в отношениях между основными державами свидетельствует, что это является вполне реальной возможностью.

В минувшем (1998 - Ред.) году отношения США, как с Россией, так и с Китаем в сфере безопасности находились в плохом состоянии. Существовали значительные разногласия с Россией по поводу расширения НАТО, ракетной обороны, распространения ОМП, каспийской нефти. Имели место существенные разногласия с Китаем по поводу Тайваня, Тибета, гражданских прав, распространения ОМП, ракетной обороны в дальневосточном регионе, шпионажа и экономической политики. Военные действия НАТО против Сербии, случайная бомбардировка китайского посольства в Белграде, а также концепция "гуманитарной интервенции" - все это усилило напряженность в начале 1999 года.

В результате Китай и Россия укрепляют свои отношения друг с другом в сфере безопасности, несмотря на мощные противодействующие факторы, которые в другом случае могли бы помешать их тесному сотрудничеству. Влияние фактора глобализации, который сближает оба государства с Западом, могут перевесить политические разногласия этих государств с Западом. Активизация китайско-российских связей базируется на растущей подозрительности по отношению к Западу, на усилившихся общих интересах, естественных отношениях, связанных с продажей средств вооружения, и в связи с разрешением большей части идеологических и пограничных споров, существовавших между этими странами в период холодной войны. Бывший российский премьер Примаков даже замыслил нечто вроде причудливого российско-китайско-индийского альянса, направленного против западного господства. В то же время государства-изгои, такие, как Ирак, Сербия, Иран и Северная Корея, сотрудничают друг с другом посредством передачи технологий и выра! ботки тактики, при помощи которой они пытаются нанести ущерб рыночным демократиям. Существуют также свидетельства возрастающего российского и китайского сотрудничества с государствами-изгоями. Тревожным является то, что нации, имеющие значительные разногласия с Западом, могут оформить отношения сотрудничества, которые в конечном счете приведут к новой и опасной биполярности.

Меняя тенденции

Новый биполярный мир не является неизбежностью. История не нуждается в повторении. Главная задача состоит в том, чтобы защитить американские интересы там, где они подвергаются влиянию со стороны этих потенциально поляризующих мир тенденций, не побуждая Китай, Россию, Индию и государства-изгои к развитию дальнейшего сотрудничества, направленного против нас.

Лучшим способом справиться с этой дилеммой может быть новая версия политики Тедди Рузвельта, суть которой состояла в том, чтобы "говорить мягко, но держать большую дубинку". В двадцать первом веке "говорить мягко" означало бы проводить политику максимального интегрирования других крупных держав. Соединенные Штаты должны стремиться удержать Россию, Китай и Индию на правильном пути глобализации и демократизации. Успешное, хотя и нарушенное, сотрудничество НАТО и России в связи с Косово уже основывалось на политике США, ориентированной на то, чтобы сохранить привязанность России к Западу. Значительная поддержка России Международным Валютным Фондом, ускорение рассмотрения вопросов контроля над вооружениями и возобновление деятельности Совместного постоянного совета НАТО-Россия являются тремя полезными шагами в нужном направлении. Далее, американо-китайские отношения не должны пасть жертвой внутренней политики этих стран. Членство Китая во Всемирной Торговой Организации могло ! бы продвинуть его дальше на пути к рыночным демократиям и предотвратить поляризацию. Аналогичным образом беспристрастная политика, которую США продемонстрировали в Кашмире, может повести к улучшению американо-китайских отношений.

"Говорить мягко" означает также ограничивать американскую вовлеченность в непосредственное решение проблем государств-неудачников, порождаемых их фрагментацией. Эти, по всей видимости, продолжительные кризисы требуют затраты ресурсов и внимания и часто ведут к поляризации отношений между крупными державами. В отдельных случаях, однако, они затрагивают важные американские интересы, и США вынуждены вмешиваться. При таких обстоятельствах использование ООН в максимально возможной степени могло бы минимизировать тревоги других государств по поводу того, что США действуют в одностороннем порядке.

Может быть, "говорить мягко" труднее всего тогда, когда речь идет о решении проблем, связанных с распространением оружия массового поражения, поскольку в этом случае ставки весьма высоки и риск возрастает. Соединенные Штаты должны убеждать Россию и Китай в том, что их собственная безопасность подвергнется негативному воздействию, если их евразийские соседи будут все в большей степени становиться ядерными государствами. У нас общие интересы в предотвращении распространения ОМП, но не общая политика. И вместе с тем, односторонние усилия с целью помешать этому распространению обречены в конечном счете на неудачу. Подход двадцать первого столетия к проблеме распространения ОМП должен шире вовлечь Москву и Пекин в эти усилия.

Дипломатические средства для сдерживания тенденции к биполярности могут провалиться, и поэтому Соединенные Штаты должны обезопасить себя, полностью финансируя свою "большую дубинку". Косово продемонстрировало как американское военное совершенство, так и тот факт, что наши военные возможности могут быть распространены на несколько критических регионов. Военная машина, предназначенная вести действия на двух театрах, в настоящее время активно действует на трех. Готовность к военным операциям зависит от способности осуществлять их быстрыми темпами, поэтому выделение денежных средств должно возрастать для того, чтобы обеспечить финансирование революции в военной сфере и решение вопросов, связанных с заменой устаревающей военной техники. Предложенное администрацией увеличение в течение пяти лет оборонных расходов на 112 млрд. долларов обеспечивает большую часть необходимых ресурсов.

Анализ истории позволяет нам уточнить потенциальную опасность будущего развития нашей международной системы. Нужно надеяться, что применение политики "говорить мягко, но держать большую дубинку" обеспечит необходимую реакцию на эту опасность.

Перевод Григория Вайнштейна