США меняют потолок госдолга на потолок роста госрасходов замораживая байденовскую программу списания студенческих кредитов и размышляя о пилотном ограничении социальных выплат ростом трудовых доходов

•  Сергей Ануреев

Соглашение между ветвями власти США по повышению потолка госдолга входит в стадию утверждения законом. Кратко повышение потолка означает траты и займы сколько потребуется до 1 января 2025 года, когда "высоту потолка" посчитают по факту. Точнее, политический спектакль формирует у держателей гособлигаций убеждение, что "менеджмент заёмщика" полностью определяет перспективы платежеспособности, а не мнение кредиторов с их готовностью продолжать вложения в гособлигации. Глубинно же политическая система пытается выработать новые критерии бюджетного правила и вплести эти правила в бесконечную череду выборов и двухпартийного пинг-понга ответственности за непопулярные решения (точнее безответственности). На это указывает ста страничный законопроект с многочисленными бессодержательными и немногими содержательными аспектами, на которые следует обратить внимание.

Госдолг федерального правительства США официально составляет 31,4 трлн долл или 122% ВВП, привлечён посредством выпуска облигаций. К этой величине следует прибавить долг государственных ипотечных корпораций, обязательства в рамках страхования вкладов и пенсионных накоплений, суммарно сопоставимые с долгом по гособлигациям. Из стран Большой семерки Япония имеет долг к ВВП в размере 261% (за вычетом валютных резервов в американских облигациях останется 180% ВВП), Италия 140% ВВП, которые считаются модельными для США по удержанию под контролем долговой пирамиды.

К концу предковидного 2019 года долг США был 23,2 трлн долл и затем скакнул на треть за три года. Официальный бюджетный прогноз США предполагает наращение госдолга до 50 трлн долл и 136% ВВП к 2028 году. Если измерять госдолг к доходам Федерального бюджета (16% ВВП), то даже если все доходы будут направлены на погашение госдолга, то для этого потребуется 8 лет. За последние 50 лет лишь один год (2000й) госдолг сокращался в денежном выражении, а в остальные годы долг рост медленно или быстро. Как процент ВВП долг сокращался в течение четырёх лет второго срока Клинтона суммарно на 6%, один год почти в конце президентства Обамы на 2%, и в 2021 году на 6% на фоне постковидного отскока экономики.

Американский потолок госдолга - это одна из версий бюджетного правила. В России основой бюджетного правила была цена на нефть и отсечение сверхдоходов в Фонд национального благосостояния, с западными санкциями против средств этого фонда и валютных резервов России в целом. В Евросоюзе бюджетным правилом были Маастрихтские соглашения стабильности Еврозоны с потолком госдолга 60% ВВП и дефицитом бюджета 3% ВВП, про которые ещё с последствий Глобального финансового кризиса и Греческого дефолта предпочитают не вспоминать, поскольку госдолг "крутится" около 100% ВВП с явным и хроническим превышением правила. В США не мудрствовали сложными показателями, а просто устанавливали максимальный размер госдолга в долларах и периодически повышали этот размер по мере бюджетной необходимости.

Бюджетные правила не есть законы физики, а сугубо рукотворные документы политиков для "промывки мозгов" инвесторов. Смысл бюджетных правил заключается в придании инвесторам в гособлигации уверенности в долгосрочной платежеспособности правительств, а чем сильнее такая уверенность, тем дешевле, длиннее и больше правительство может брать в долг. Гособлигация - суть публичный кредит, а одно из значений английского слова credit - доверие.

Бюджетное правило должно не столько выглядеть "умно", сколько выполняться в глазах инвесторов. Иначе недоверие, высокие процентные ставки и короткие сроки как компенсация инвесторам за недоверие, затем финансовая пирамида и путь к дефолту. США постоянно повышают потолок госдолга, в последние кризисы особенно много, вызывая у инвесторов "расстройство психики". Вроде в теории американские гособлигации имеют статус risk free (безрисковые), но история дефолтов правительств с подобной траекторией и величиной госдолга этот статус опровергает.

Точнее, политический цирк вокруг бюджетного правила потолка госдолга США призван подчеркнуть главенство американских политиков в вопросе платежеспособности этой страны. В головах инвесторов формируется мнение, что исключительно ключевые американские политики решают быть или не быть очередному росту госдолга, после чего инвесторы с чувством облегчения продолжают активно покупать гособлигации. Зрелищность политического цирка должна превосходить в мозгах инвесторов фундаментальные мысли о реальных показателях платежеспособности.

В здравом уме и твердой памяти при имеющейся величине и траектории роста госдолга США инвесторы должны "сливать" американские гособлигации. Например, правительства Китая и Японии сократили за 2022 год вложения в американские гособлигации на 19%, а Польши - на 30%. Поэтому американские политики вынуждены закладывать в свои решения по госдолгу хотя бы попытки и видимость торможения финансовой пирамиды. Отсюда поиски новых формулировок потолка госдолга и ста страничный закон по новому потолку, которые должны убедить инвесторов в управляемости долговой пирамиды.

В рамках текущей "сделки" по потолку госдолга власти США также решают проблему утверждения годовых бюджетов на несколько лет вперед, точнее дискретных расходов. Бюджет на текущий финансовый год был утвержден в декабре 2022 года только в части дискретных расходов, которые составляют примерно треть совокупных расходов. Весь бюджет утвердить тогда не удалось, поскольку он разрабатывался ещё в начале 2022 года до скачка инфляции и был с нереалистично малым бюджетным дефицитом

Рост госдолга является производной от бюджетного дефицита, несоответствия доходов расходам. Поэтому после вступительных частей ста страничного закона первым разделом прописан лимит на дискретные расходы с 2024 по 2029 годы в долларах с постулатом роста таких расходов не более 1% в год. Официальная инфляция составила в США 6,5% за весь 2022 год (с пиком под 9% в июне 2022 г), прогнозируется 4,5-5% в 2023 году.

Фактическая индексация основных обязательных бюджетных расходов (медицина и социальные выплаты) составила в 2023 году 10-15%, превысила официальную инфляцию прошлого и текущего годов. Основные дискретные расходы (прежде всего оборона) также были проиндексированы сверх официальной инфляции и планов начала 2022 года. В результате бюджетный дефицит за октябрь-апрель (бюджетный год в США начинается 1 октября) почти в три раза превысил аналогичный показатель предыдущего года, подойдя к триллиону долларов за 7 месяцев с перспективой 2 триллионов, как в ковидном 2021 году.

Однопроцентная индексация дискретных расходов должна вселять в инвесторов уверенность, что доходы бюджета вслед за инфляцией будут расти быстрее умеренной индексации расходов, и через некоторое количество лет дефицит уменьшится. Однако стостраничный закон по потолку госдолга очень скудно объясняет реальный механизм удержания индексации в столь небольших размерах. По основным расходным программам повторена мантра роста всего на 1% и указано на секвестр расходов сверх этого прироста.

Закон по потолку госдолга не содержит конкретики бюджетных доходов, как одной из двух основных составляющих бюджетного дефицита. Прописана просто отсылка к прогнозу доходов и расходов до 2033 года, опубликованному Бюджетным офисом конгресса (Congressional Budget Office) в мае текущего года. Хотя этот прогноз выглядит как минимум нереалистично оптимистичным как минимум для 2023 года - по фактическому исполнению за 7 месяцев доходы не только не растут вслед за инфляцией и номинальным ростом ВВП, они даже упали на 10% по сравнению с 2022 годом.

Заглавие раздела закона "B" многообещающее – «Сбережение долларов налогоплательщиков» (Save Taxpayers Dollars). Однако лишь оговаривает направление на сокращение дефицита и госдолга неизрасходованных умеренных средств на счетах казначейства. Длинный перечень таких остатков на 20 страниц вроде придает закону объем и кажущуюся продуманность именно доходной части бюджета. Однако фактически эти 20 страниц про доллары налогоплательщиков отдают лишь фиктивным вниманием к проблематике доходов.

Из дискретных расходов конкретика написана о приостановке программы списаний и пролонгаций студенческих кредитов. Эта программа считалась ключевым социальным достижением Байдена и стартовала в сентябре 2022 года в канун ноябрьских выборов в Конгресс. До старта этой программы бюджетный дефицит за 11 месяцев выходил на умеренный доковидный уровень 2019 года в размере 950 млрд долл, примерно треть от уровня 2021 года. Но эта программа только за один месяц увеличила расходы на 378 млрд долл и стала поворотным моментом в раздувании дефицита за счёт индексации социальных расходов по многим другим программам. "Раздачей пряников" демократы свели ноябрьские выборы в Конгресс к ничьей с республиканцами, но за счёт скачка бюджетного дефицита до 2 трлн долл в 2023 году вместо его сокращения ниже 1 трлн долл.

Из социальных обязательных расходов закон намекает о перспективах реформ выплат по безработице, низкооплачиваемым работникам и представлению продуктовой помощи. Намёк в предстоящем выборе 5 пилотных штатов для ужесточения критериев выплат, которые ещё только предстоит детализировать. Предполагается, что успех программ каждого штата будет оцениваться по размеру заработка бывшего безработного за 2 и 4 кварталы после прекращения статуса безработного или низкооплачиваемого. Сейчас выплаты по безработице или по низкому заработку автоматически прекращаются спустя ряд месяцев и критериев, варьирующихся от штата к штату. Формальная безработица в США опустилась в апреле 2023 года до 3,4%, ниже доковидных, рекордно низко с середины 1960х гг, но формальная занятость составляет всего 60% трудоспособного населения, значимо ниже рекорда 65% в апреле 2000 года.

Заявляется реформа расходов на охрану окружающей среды, вообще без конкретики, но вместе с разрешением строительства крупного нефтепровода. В обоснование расходов на охрану окружающей среды теперь требуется написание отчёта о воздействии на окружающую среду (environmental impact statement) при улучшении жизни населения, либо экологической оценки (environmental assessment) при отсутствии улучшений. На полном серьезе единственным количественным показателем результата или ограничением расходов указывается лишь количество страниц, которое не должно превышать по каждому такому документу 150 и 75 страниц.

Стостраничный закон заканчивается будущей фиксацией потолка госдолга на 1 января 2025 года исходя из достигнутой в тот день величины, лишь с дополнительной оговоркой запрета занять впрок на финансирование расходов после 1 января. При этом нет запрета занять дополнительно перед январем 2025 года просто на пополнение казначейских остатков, либо на случай выхода обязательных (не дискретных) расходов за какие-либо рамки, либо в случае роста процентных расходов из-за высокого процента и инфляции.

Таким образом, законодательная "макулатура" по потолку госдолга на ста страницах призвана запутать аналитиков и вселить в инвесторов уверенность в управляемости госдолга, в правильности политического пути к обузданию бюджетных расходов. Вроде в документе теперь более продвинутое ограничение индексации дискретных расходов и указание секвестра их величины сверх декабря 2022 года плюс 1% в год. Но с конкретикой только по заморозке списания студенческих кредитов, без намека на конкретику по военным расходам и другим программам. Кажется, политики думают об оптимизации и обязательных социальных расходов, но только в будущем на примере пяти пилотных штатов по безработице и в виде количества страниц описания расходов на окружающую среду.

Госдолг через полтора года на уровне "как придётся" даёт администрации Байдена возможность побороться за второй строк за счёт щедрой индексации обязательных социальных расходов, повторяя неожиданные успехи демократов на выборах в Конгресс в ноябре 2022 года. Республиканцы же просто перекладывают ответственность за величину будущего потолка госдолга на администрацию Байдена, с потенциалом Байдена обыграть транжиру - Трампа в номинации президента с самым большим скачком госдолга. Перед выборами ноября 2024 года будет пропаганда соперничающих партий с целью мобилизовать голоса выгодоприобретателей байденовской социальной политики или голоса противников растрат Байдена и выхода из-под контроля пирамиды госдолга.

Илл. Бен Гаррисон

Автор - профессор департамента Общественных финансов Финансового университета