Все выпуски  

Предпринимательское (хозяйственное) право: <РЕГУЛИРОВАНИЕ РОССИЙСКО-ЕВРОПЕЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА>


Выпуск #37, 2016-03-17

Добрый день, уважаемый читатель!

понедельник, 2 июня 2014 г.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РОССИЙСКО-ЕВРОПЕЙСКОГО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА


Статья описывает опыт проведения международного научно-практического семинара по энергетическому праву в университете города Регенсбург, Германия. В статье рассматриваются структура и принципы двустороннего российско-европейского энергетического сотрудничества, а также развитие правоотношений энергетического права в международном контексте экологического сотрудничества и права на развитие. Энергетика является областью, в которой переплетаются экономические, политические и правовые интересы, поэтому детальное правовое регулирование энергетических отношений является основным приоритетом стратегического партнерства между Россией и ЕС.

 The article describes results and experience of an international scientific seminar and a policy debate took place in Regensburg, Germany in summer 2010. The article deals with the structure and main principles of the Russian-European cooperation in energy as well as recent developments in energy law in a broader international context of environmental protection and sustainable development. Energy represents the field of diverse interlacing economic, political and legal interests that is why the comprehensive legal regulation of the EC - Russia's relationship in energy should be the main priority for the strategic EC - Russia's partnership.

Вопросы российско-европейского энергетического сотрудничества привлекают все больше внимания не только предпринимателей и практических работников, занятых в сфере энергетики, но и академических кругов <1>. Опыт проведения международных научно-практических конференций и круглых столов свидетельствует о большом интересе к данной проблематике.

--------------------------------

<1> Приятно отметить появление фундаментальных монографий по вопросам энергетического права именно в Германии: Saecker F.J. Handbuch zum Deutsch-Russischen Energierechts. Beck-Verlag. 2010. Настоящая работа является результатом успешного завершения уникального проекта, реализованного в рамках сотрудничества кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и Института германского и европейского предпринимательского права, конкурентного права и права государственного регулирования Свободного университета Берлина. В книге рассматриваются в сравнительно-правовом аспекте основные положения энергетического права, как они понимаются и применяются в России и в Германии, в том числе по всей цепочке производственно-сбытового цикла энергетического бизнеса: найти, разведать, пробурить, добыть, транспортировать, переработать и реализовать, с учетом охраны окружающей среды и социальной ответственности. Работа направлена на взаимодействие и гармонизацию, сближение правового энергетического пространства обеих стран и Европейского союза.

На русском языке издание этой книги запланировано на 2011 г. под ред. к.ю.н. П.Г. Лахно.

 

Одним из таких примеров может служить семинар по энергетическим отношениям Европейского союза и Российской Федерации, проведенный в университете Регенсбурга, ФРГ, в июле 2010 г. <2>.

--------------------------------

<2> Семинар проводился доцентом университета Регенсбурга Е.В. Муляровой (dr. jur.) в рамках инициативы баварского правительства по созданию и поддержке элитарного высшего образования EliteStudienGang "OstEuropaStudien" и при поддержке университета Регенсбурга. В заключительном Круглом столе и дискуссии участвовали др. Карло Галло, старший эксперт по отношениям ЕС с Россией и Восточной Европой в Control Risks Group, London, и С.С. Селиверстов, к.ю.н., партнер юридической фирмы "Соколов, Маслов и партнеры" и доцент кафедры правового регулирования ТЭК МГИМО(У) МИД России.

 

Уже более 15 лет университет города Регенсбурга в Баварии развивает успешное академическое и научное сотрудничество с ведущими российскими вузами, прежде всего с Московским государственным университетом им. М.В. Ломоносова. Сотрудничество, начатое в 1994 г. с небольшого спецкурса на кафедре международного права юридического факультета МГУ, переросло со временем в полномасштабное стабильное стратегическое партнерство. В 2000 г. университеты подписали договор о сотрудничестве, в 2003 г. на его основе был создан научный центр, планируется дальнейшее углубление сотрудничества путем создания совместных образовательных программ двойного диплома, LLM и программ дополнительного профессионального образования. На юридическом факультете МГУ уже несколько лет при поддержке ДААД успешно действует программа изучения немецкого права и немецкого языка, в которой ежегодно принимают участие около 50 российских студентов. Частью программы являются летние школы и стажировки в Германии. Большой популярностью среди немецких студентов пользуется летняя школа на юридическом факультете МГУ, где студенты Регенсбурга имеют возможность познакомиться с основами российского права.

Наш долголетний опыт сотрудничества свидетельствует об огромном научном и практическом интересе в подготовке специалистов, владеющих фундаментальными знаниями как немецкого, так и российского законодательства. Такая профессиональная квалификация совместно с владением иностранными языками позволяет готовить специалистов международного уровня, востребованных как в сфере преподавания и научных исследований, так и в практической сфере.

Промышленность и предпринимательская деятельность на сегодняшний день становятся все более наукоемкими. Это отражено в российской Государственной программе модернизации национальной экономики. Как сказано в федеральном Послании Президента РФ 2009 г., России "нужно не только наращивать добычу полезных ископаемых, но и добиваться лидерства во внедрении инноваций - как в традиционной, так и в альтернативной энергетике" <3>.

--------------------------------

<3> Медведев Д. Послание Федеральному Собранию 2009 года: URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979.

 

Необходимость преодоления последствий мирового финансового кризиса и развития российской экономики отражается в том числе и на приоритетах законодательного регулирования, а именно предусматривает "такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей экономики на инновационный характер развития" <4>.

--------------------------------


 

Сфера энергетического сотрудничества России и Европейского союза представляет в этом смысле особый интерес. Энергетика традиционно рассматривается как практическая область, правовое регулирование которой должно быть направлено прежде всего на обеспечение беспроблемного и ровного функционирования всей системы отношений.

Как показывает опыт проведенного семинара, энергетические отношения представляют собой пример тесного переплетения практических, политических, правовых и стратегических интересов. Именно такая многоплановость энергетических отношений делает их особенно интересным предметом научного исследования. При рассмотрении вопросов энергетического права речь идет не только о непосредственном правовом регулировании двух- или многосторонних отношений, но и о том, какой импульс правовые нормы дают развитию российской и европейской экономики, а также о влиянии такого регулирования на форму и правила стратегического политического партнерства между Россией и ЕС. Энергетическое сотрудничество входит, таким образом, в приоритеты "энергетической дипломатии России и Евросоюза" <5>.

--------------------------------

<5> Жизнин С. Десять лет Энергодиалога "Россия и ЕС": проблемы и перспективы / URL: http:// www.rsppenergy.ru/ main/ static.asp?art_id=1763.

 

При очевидном практическом значении энергетического права оно оказывает долгосрочное влияние на программы развития и приоритеты естественнонаучных исследований и технологических инноваций отдельных государств, на структуру международных отношений и на глобальную экологическую ситуацию. Такого мнения придерживаются многие российские авторы <6>.

--------------------------------

<6> Энергетика и право: Сб. научных статей / Под ред. П.Г. Лахно. М.: Юрист, 2008.

 

Целью проведенного в Германии семинара было всестороннее изучение правовых аспектов российско-европейского энергетического сотрудничества как в плане права ЕС и российского внутригосударственного права, так и в более широком контексте многостороннего международно-правового регулирования. Особенности сферы топливно-энергетических отношений и ее сложность предопределяют характер правового регулирования ТЭК. Как пишет В.Ф. Яковлев, "энергетическое право - это сложный комплекс" <7>.

--------------------------------

<7> Яковлев В.Ф. Правовое регулирование ТЭК России // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П.Г. Лахно. М.: Новая правовая культура. 2009. С. 9 - 12.

 

Таким образом, изучение российско-европейского энергетического сотрудничества охватило три блока вопросов: во-первых, правовое регулирование непосредственно отношений между Европейским союзом и Российской Федерацией по вопросам энергетики; во-вторых, регулирование энергетического комплекса и связанных с ним вопросов как во внутреннем законодательстве ЕС, так и во внутреннем российском законодательстве; и наконец, российско-европейское энергетическое сотрудничество было рассмотрено в более широком контексте регионального сотрудничества и многостороннего международно-правового регулирования вопросов энергетики, экологической безопасности и устойчивого развития. Такой подход позволил совместить изучение конкретного правового регулирования отношений ЕС и России с более глобальным стратегическим видением перспектив развития энергетического права.

Первый блок вопросов охватил прежде всего рассмотрение списка соглашений и договоренностей ЕС - Россия. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное в 1994 г. и вступившее в силу в 1997 г., было заключено на 10 лет. Срок его действия с 2007 г. ежегодно продлевается до выработки нового соглашения <8>. Переговоры по новому Соглашению длительное время не могли начаться из-за несогласованности позиций государств - членов ЕС в отношении РФ. Выработка полномасштабного договора, соглашение по которому было достигнуто на саммите ЕС - РФ в Ханты-Мансийске <9>, займет, очевидно, длительное время. В данный момент сотрудничество между ЕС и Россией осуществляется в рамках так называемых четырех пространств. Вопросы энергетического сотрудничества регулируются как в рамках Экономического пространства, так и в рамках одобренного сторонами в 2000 г. Энергетического диалога, цель которого состоит в развитии долгосрочного стратегического партнерства в области энергетики.

--------------------------------

<8> URL: http://www.eeas.europa.eu/russia/index_en.htm.

<9> URL: http:// www.eu2008.si/ includes/ Downloads/ misc/ JS_ Negotiation_ EU- RF_ Agreement.pdf.

 

В экономическом плане сотрудничество ЕС и России можно охарактеризовать как взаимозависимость: Россия является основным поставщиком энергоносителей на рынок ЕС, а страны ЕС, в свою очередь, крупнейшими импортерами из России <10>. По оценкам западных аналитиков, за последние годы Россия стала значительно более привлекательным рынком для западных инвесторов <11>. Энергетика, будучи на данном этапе технологически емкой отраслью, требует иностранных инвестиций, правовой режим которых становится основополагающей частью комплекса российско-европейского энергетического права. Правовые гарантии иностранных инвестиций представляют, таким образом, важный структурный элемент российско-европейского энергетического сотрудничества. В данной ситуации основополагающей становится роль государства, которое начинает выступать гарантом обеспечения правовой стабильности и определенности <12>. Как подчеркивается во всех документах российско-европейского сотрудничества, политический диалог сторон является основной гарантией соблюдения двусторонних обязательств <13>. Кроме того, Россия заявила о своем намерении проводить работу по сближению и гармонизации российской правовой системы и законодательства с законодательством Европейского союза "в областях наиболее активного сотрудничества между Россией и Европейским союзом" <14>. Таким образом, сфера регулирования иностранных инвестиций, в том числе в энергетической отрасли, и сближения технических и правовых стандартов сторон становится одним из ключевых вопросов взаимовыгодного двустороннего сотрудничества.

--------------------------------

<10> Communication from the Commission to the Council "Review of EU - Russia relations" (SEC (2008) 2786). COM (2008) 740 final. 05.11.2008.

<11> Lucio Vinhas de Souza, Foreign Investment in Russia. ECFIN Country Focus, Vol.5, Issue 1, 11.01.2008/.

<12> Губин Е.Л. Государственное регулирование отношений в сфере нефтегазового комплекса России: правовые вопросы // Энергетическое право. 2006. N 2. С. 55 - 59; Салиева Р.Н. Организационно-правовые основы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики // Научные труды РАН. Вып. 3. В 3 т. М.: Юрист, 2003. Т. 1. С 830 - 835.

<13> Например, Договор о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и РФ. URL: http:// ec.europa.eu/ world/ agreements/ prepareCreateTreatiesWorkspace/ treatiesGeneralData.do?step= 0&redirect= true&treatyld=201.

<14> Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010), подписана в Хельсинки 22 октября 1999 г.

 

Другим важным аспектом российско-европейского энергетического сотрудничества является развитие принципов сотрудничества. В этой связи встает вопрос о том, что понимается под энергией в правовом смысле и как это понимание отражается в документах сотрудничества <15>. Основная идея двустороннего российско-европейского энергетического сотрудничества заключается в том, что обеспечение стабильности, надежности и безопасности поставок является общим благом как для сторон, так и для третьих государств. Поэтому договорные отношения в сфере энергетики имеют, помимо чисто договорного аспекта, еще и политическое и даже моральное измерение. Понимание энергии как общего блага налагает особые обязательства на стороны, помимо чисто договорных.

--------------------------------

<15> Лахно П.Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. 2006. N 1. С. 2 - 16.

 

Так, по оценке Комитета по энергетической политике и энергоэффективности РФ, усиливается степень неопределенности и рисков в развитии мировых энергетических рынков. Она связана в том числе с динамикой цен на нефть, негативными последствиями мирового финансового кризиса, неоднозначными перспективами заключения международных соглашений по вопросам экологической безопасности <16>. В этой ситуации особое значение приобретает многосторонняя энергетическая и экологическая безопасность, формируемая через систему международных договоров и конвенций. Система многостороннего международно-правового договорного регулирования и включение в нее международных межправительственных организаций позволяют повысить долгосрочную стабильность энергетических рынков и способствуют, таким образом, глобальной энергетической безопасности.

--------------------------------

<16> Позиция Комитета по энергетической политике и энергоэффективности "О роли России в мировой торговле энергоресурсами с учетом прогнозных показателей Энергетической стратегии России до 2030 года". URL: http:// www.rsppenergy.ru/ main/ static.asp?art_id=1751.

 

Понимание возможных рисков и выработка правовых, а также политических гарантий являются важной составляющей правового регулирования российско-европейских энергетических отношений. Примером такого политико-правового "ответа" на возникающие риски является, например, Механизм раннего предупреждения, подписанный РФ и ЕС в ноябре 2009 г., который предусматривает взаимное информирование сторон о краткосрочных и долгосрочных рисках безопасности поставок и спроса и закрепляет механизм урегулирования кризисных ситуаций, включая участие третьих сторон, как, например, транзитных государств. Механизм не является международным договором, имеющим обязательный характер, и обеспечивается политическими договоренностями.

Энергетика, являясь ядром стратегического партнерства между ЕС и РФ <17>, включается в систему основополагающих ценностей, определяющих статус и поведение каждой из сторон. Европейский союз, декларируя приверженность ценностям демократического общества, первоначально стремился к строгому единообразному обеспечению европейских конституционных ценностей во внешних сношениях с третьими странами, в особенности со странами-соседями. Однако, как показала практика сотрудничества последних лет, единообразное применение европейских ценностей в международной практике невозможно прежде всего потому, что они не имеют ясного правового характера, а скорее представляют собой идеологическое конституционное ядро ЕС <18>. С другой стороны, Россия заявила о своем независимом взгляде на стратегическое сотрудничество с ЕС и намерении строить отношения равного партнерства, а не имплементировать в полном объеме во внутреннее законодательство принципы и нормы ЕС <19>.

--------------------------------

<17> Статья 2 консолидированного текста Договора о Европейском союзе, в редакции Лиссабонского договора. URL: http:// eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/ LexUriServ.do?uri= OJ:C:2010:083:0013:0046:EN:PDF.

<18> Mouliarova E., Petrov R. Die Europaischen Gemeinsame Werte: Folgen fur Russland und Ukraine. KONtakt 1/2008 (N 14).

<19> Mouliarova E. Integration without the EU Membership. Conference Report, EUI, European University Institute, 2009.

 

Второй блок рассмотренных на семинаре вопросов касался внутреннего регулирования комплекса энергетических отношений в Европейском союзе и в России. Как показал системный анализ, приоритеты сторон на среднесрочную перспективу во многом совпадают. Они включают прежде всего вопросы обеспечения энергоэффективности и энергобезопасности, а также обеспечения стабильности поставок энергии. В более долгосрочной перспективе главным становится вопрос диверсификации источников энергии.

В этой связи основным направлением правового регулирования в рамках ЕС как союза государств-импортеров становится комплекс мер, направленных на диверсификацию источников энергии, а также мер по обеспечению энергосбережения. В 2009 г. ЕС принял пакет документов по энергетике и изменению климата, в которых была поставлена задача к 2020 г. сократить выбросы парниковых газов в атмосферу на 20%, сократить количество используемой энергии на 20% и, наконец, к 2020 г. на 20% перейти на использование энергии из возобновляемых источников <20>.

--------------------------------

<20> URL: http:// www.consilium.europa.eu/ uedocs/ cms_Data/ docs/ pressdata/ en/ misc/ 107136.pdf.

 

Основную задачу ЕС многие эксперты видят в создании единого европейского энергетического рынка, что позволит, с одной стороны, уменьшить зависимость от прямых поставок газа из России, с другой - поможет единообразному урегулированию позиций государств - членов ЕС, снизив, таким образом, политизацию "энергетического вопроса" <21>.

--------------------------------

<21> Pierr Noel, Beyond Dependace: How to Deal with Russian Gas. ECFR. EU.

 

Для России как страны-экспортера основным приоритетом становится технологическая модернизация энергетического комплекса и развитие международных контактов для долгосрочного обеспечения своих договорных обязательств <22>.

--------------------------------

<22> Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р.

 

Создание надежной и всеобъемлющей системы энергетической безопасности является одной из целей не только российско-европейского, но и глобального энергетического сотрудничества <23>. Увязка энергетических отношений в более широкий контекст экологической и энергетической безопасности и устойчивого развития придает этим отношениям глобальный характер. Энергетическое право, равно как и экологическое право, становится важнейшей составной частью международно-правового регулирования устойчивого развития.

--------------------------------

<23> Путин В.В. Энергетический эгоизм - это дорога, ведущая в никуда // Wall Street Journal, 28/2/2006. P. A l6.

 

Этим вопросам была посвящена третья часть семинара.

В первую очередь энергетика включается в глобальный контекст в свете обязательств по Киотскому протоколу. Снижение энергопотребления и выбросов парниковых газов, а также программы по энергоэффективности представляют собой важную часть обязательств как с российской, так и с европейской стороны. Для ЕС глобальный контекст означает рассмотрение энергетической безопасности как части конституционно закрепленного права на устойчивое развитие и благосостояние народов, проживающих на территории ЕС.

Для России глобальный контекст означает развитие и диверсификацию двусторонних договоренностей в области энергетики, как, например, с Латинской Америкой <24> и странами Азии, и участие в многосторонних международных организациях.

--------------------------------

<24> Энергетика - приоритет сотрудничества России с Латинской Америкой // Голос России. 27.07.2009.

 

На заключительном заседании был проведен Круглый стол с участием двух международных экспертов из России и ЕС.

Старший эксперт по отношениям со странами Восточной Европы и Россией консультационно-аналитической компании Control Risks Group, London доктор Карло Галло в первую очередь останавливается на понятии энергетической безопасности и его значении для российско-европейских отношений. Стабильность поставок и закупок представляет собой ключевой момент для обеих сторон <25>. Хотя Европейский союз и выделил в качестве основного приоритета энергетической политики развитие альтернативных источников энергии и диверсификацию, Россия будет сохранять позиции основного поставщика в течение как минимум последующих 20 лет. В ситуации подобной взаимозависимости основной вопрос энергетической безопасности: будет или не будет Россия надежным поставщиком? Помимо особенностей внутреннего российского рынка первичного сырья, таких, например, как его низкий уровень эффективности и большие объемы потребления, а также монопольного положения Газпрома, нестабильность может быть связана с чисто политическими рисками, такими, как смена политических лидеров и правящего политического курса. Д-р Галло, отвечая на вопросы участников Круглого стола, отмечает, что ЕС в последние годы стал значительно гибче в вопросах экономического сотрудничества и продвижения демократических реформ в РФ. Россия также более четко заявляет о своем стремлении сотрудничать с ЕС, прежде всего в сфере модернизации энергетического сектора, а также по вопросам инвестиций в европейскую промышленность.

--------------------------------

<25> EU's Energy Position: Market and Supply. Market observation for energy 2009.

 

Второй выступающий, к.ю.н. С.С. Селиверстов, представляющий юридическую фирму "Соколов, Маслов и партнеры", предлагает правовой взгляд на проблему энергетического сотрудничества между ЕС и РФ <26>.

--------------------------------

<26> Селиверстов С.С. Energy Security of Russia and the EU: Current Legal Problems. URL: http://www.ifri.org/files/Energie/Seliverstov.pdf.

 

По мнению г-на Селиверстова, энергетические отношения между Россией и ЕС в настоящий момент - это прежде всего отношения коммерческого характера, крупномасштабного договора международной купли-продажи, "глобального договора купли-продажи". Этот взгляд на энергетические отношения часто упускается из виду по причине их политической и стратегической значимости. Именно договорная основа правоотношений позволяет по-иному посмотреть на противоречия политического характера. Нефть и газ являются прежде всего товарами в экономическом смысле и понимании гражданского права. Однако это товары особого рода, имеющие стратегическое значение для экономики, а следовательно, и политический вес.

С точки зрения экономики российско-европейские отношения в энергетике, и особенно в газовой сфере, можно определить как рынок с очень высокой степенью монополизации на стороне поставщика. В указанной связи покупатели (потребители) стремятся противодействовать монопольной силе данного поставщика, что в правовом плане находит выражение как в принципе солидарности государств - членов ЕС на международной арене, закрепленном в Лиссабонском договоре, так и в положениях Третьего энергетического пакета.

Развитие отношений ЕС - Россия, по мнению С. Селиверстова, потенциально может происходить либо по "дружественному", либо по "недружественному" сценарию. "Дружественный" сценарий будет означать взаимную открытость и интеграцию энергетических отраслей России и ЕС, предоставление взаимных уступок и преференций. В правовом плане это может выразиться в подписании нового договора о партнерстве и сотрудничестве, который будет включать подробные положения по энергетике, либо специального международного договора, посвященного энергетическим вопросам, в частности вопросам транзита.

Вместе с тем налицо тенденции к развитию "недружественного сценария". Экономическими последствиями этого являются закрытие энергетических рынков России и ЕС для осуществления взаимных инвестиций и создание взаимно неблагоприятного инвестиционного климата. В правовой плоскости это выражается в наличии двух регулятивных пространств - российского (предоставляющего преференции поставщику) и европейского (ориентированного на потребителей), которые все более удаляются друг от друга в плане конкретных нормативных предписаний. Это приводит к тому, что поставщики и потребители действуют в четких рамках своих пространств, которые при этом становятся все более недружественными для противоположной стороны. Взаимодействие осуществляется либо на границе указанных регулятивных пространств, либо в "буферной зоне" транзитных государств - Украины и Белоруссии.

В последнем утверждении оба выступающих сходятся во мнении. В данный момент перспективы "недружественного" сценария крайне велики, сигналами этого могут служить отказ России ратифицировать Договор к Энергетической хартии, скептическое отношение части европейского истеблишмента к полномасштабному развитию сотрудничества с Россией.

Для достижения стабильности российско-европейских энергетических отношений необходимо прежде всего заключение стратегического соглашения, которое позволит формализовать решение многих политизированных вопросов и создаст, таким образом, правовую базу для обеспечения энергетической безопасности в Европе.

Подводя итоги проведенного семинара и научно-практической конференции по вопросам российско-европейского энергетического сотрудничества, необходимо отметить, что комплексные фундаментальные знания становятся все более и более востребованными промышленностью и предпринимателями. Понимание особенностей законодательного регулирования энергетических отношений в рамках Европейского союза и в Российской Федерации позволяет юристам более успешно сотрудничать с зарубежными коллегами, а также проводить международное планирование двусторонних контактов ЕС и России в сфере публично- и частноправового регулирования энергетики.

В этой связи хочется надеяться, что опыт семинара послужит формой дальнейшего развития научно-практических контактов между европейскими университетами, в первую очередь Германии и Российской Федерации, и привлечет внимание к необходимости институализации и укрепления международного многостороннего фундаментального образования юристов.

 

 

 

 Е.В. МУЛЯРОВА
Мулярова Екатерина Валерьевна, доктор права, Германия, кандидат юридических наук, Россия, доцент университета Регенсбурга, ФРГ, юридический факультет, кафедра международного и европейского права.

Комментариев нет:

Отправить комментарий


В избранное