Негосударственных экспертов снова ставят к стенке....

Проект

Концепция развития деятельности судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации

Содержание

I.	Общие положения		2
II.	Основные направления развития системы судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации		4
	1.	Создание необходимых условий для осуществления деятельности СЭУ Минюста России	5
	2.	Оптимизация структуры, шатанной численности и схемы территориального размещения (зоны обслуживания) СЭУ Минюста России	10
	3.	Обеспечение доступности судебно-экспертной деятельности для физических и юридических лиц при сохранении (повышении) качества проведения экспертиз и экспертных исследований	15
	4.	Совершенствование нормативно-правовой базы государственной судебно-экспертной деятельности	17
III.	Этапы реализации Концепции и ожидаемые результаты		18

I. Общие положения

Социально-экономические процессы, происходящие в стране в последние годы, укрепляющиеся рыночные отношения, тенденции к построению правового государства обусловливают растущую общественную потребность в высококвалифицированной юридической помощи гражданам и юридическим лицам.

Глубокие социально-экономические преобразования сопровождаются криминализацией общества, ростом и видоизменением преступности. В структуре преступности все более значительное место занимает деятельность организованных, хорошо технически оснащенных групп, располагающих значительной материальной базой, что существенно осложняет процесс выявления и расследования преступлений. В этих условиях в доказывании по уголовным делам роль института судебной экспертизы значительно возрастает.

Принятие нового процессуального законодательства Российской Федерации существенно расширило возможности использования специальных знаний в судопроизводстве. Сегодня уголовное, гражданское и арбитражное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях невозможны без использования современных достижений естественных, технических, экономических и других наук. Доказательственная информация, полученная в результате осуществления судебных экспертиз, дает возможность быстро и обоснованно выносить решения при разрешении дел.

В современных социально-экономических условиях, когда успешность правовой реформы неразрывно связана с объективизацией судопроизводства, роль специальных знаний существенно возрастает, и не только в раскрытии и предупреждении преступлений, в доказывании по уголовным делам, но и в гражданском и арбитражном судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях.

Вместе с тем на фоне расширения сферы использования судебной экспертизы в судопроизводстве, интеграции в сферу судопроизводства новых достижений бурно развивающихся науки и техники, новых областей знания, новых технологий система судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации (далее – СЭУ Минюста России) столкнулась с рядом проблем, требующих быстрого решения для сохранения системы и поддержания надлежащего качества судебной экспертизы. К таким проблемам можно отнести:

недостаточную финансовую обеспеченность деятельности СЭУ Минюста России (и, как следствие, плохую техническую оснащенность СЭУ Минюста России, отсутствие финансовой мотивации судебных экспертов, недостаточная заинтересованность эксперта в сокращении сроков проведения экспертиз, многократно возросшую утечку наиболее квалифицированных кадров судебно-экспертных учреждений, нехватку судебных экспертов для выполнения необходимого объема экспертиз по назначению судов и правоохранительных органов);

потерю существенной доли рынка платных экспертиз (экспертиза ювелирных изделий, товароведческие экспертизы пищевых продуктов, промышленных товаров, оборудования, инженерно-технические экспертизы, техническая экспертиза транспортных средств);

несовпадение схемы территориального размещения (и, соответственно, зоны обслуживания) СЭУ Минюста России с территориальной структурой судебных и правоохранительных органов, что затрудняет выезд экспертов на осмотры и в судебные заседания;

проведение политики, направленной на передачу функций в сфере судебной экспертизы в частные экспертные учреждения и частным экспертам, не обеспечивающим при этом должное качество проведения судебных экспертиз;

общее снижение квалификации судебных экспертов.

Не способствуют стабильности системы СЭУ Минюста России также изменения в процессуальном законодательстве Российской Федерации, установившие судебные штрафы за невыполнение требования суда о представлении заключения эксперта в установленный срок при отсутствии мотивированного сообщения эксперта или государственного судебно-экспертного учреждения о невозможности своевременного проведения экспертизы (Федеральный закон от 28.06.2009 № 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»): судебные штрафы несоразмерны должностным окладам сотрудников СЭУ Минюста России (экспертов и руководителя); отсутствует перечень причин, по которым невозможно дать заключение в установленный судом срок (например, нахождение эксперта, которому в определении суда о назначении экспертизы поручено проведение экспертизы, в отпуске, командировке, на больничном.

Принимая во внимание, что обеспечение деятельности судов является на сегодняшний день одним из приоритетных направлений работы Минюста России, цель разработки настоящей Концепции заключается в повышении эффективности деятельности СЭУ Минюста России и, как следствие, совершенствовании работы по обеспечению судебной деятельности.

Для реализации указанной цели необходимо решить следующие задачи:

создание необходимых условий для осуществления деятельности СЭУ Минюста России (решение вопросов материального обеспечения сотрудников СЭУ Минюста России, финансово-хозяйственного обеспечения деятельности СЭУ Минюста России);

социальная защита экспертов;

оптимизация структуры, штатной численности и схемы территориального размещения (зоны обслуживания) СЭУ Минюста России;

обеспечение доступности судебно-экспертной деятельности для физических и юридических лиц при сохранении (повышении) качества, сокращения сроков проведения экспертиз и экспертных исследований.

Решение этих проблем взаимосвязано с осуществлением стратегических целей государства, направленных на совершенствование судопроизводства, повышение доступа к правосудию, повышение доступности и качества предоставляемых государственных услуг, качества и конкурентоспособности системы государственных судебно-экспертных учреждений.

Для решения указанных проблем представляется необходимым принять ряд следующих мер:

1) предоставить государственным судебно-экспертным учреждениям Минюста России право использования денежных средств, полученных ими сверх установленных плановых заданий от производства платных экспертиз, экспертных исследований, за выполнение научно-исследовательских и других видов работ. При подготовке плановых заданий должна учитываться экономическая ситуация в регионе.

2) разработать и ввести в действие новую систему оплаты труда сотрудников СЭУ Минюста России, предусматривающую более четкую дифференциацию должностных окладов сотрудников в зависимости от занимаемых должностей, индексацию размеров должностных окладов с учетом уровня инфляции, гибкую систему материального стимулирования сотрудников в зависимости от результатов деятельности (новая система должна предусматривать разницу в окладах между работниками и заведующими отделов с учетом дополнительной нагрузки на заведующих отделов);

3) децентрализовать систему закупок основных фондов для нужд экспертных учреждений с одновременным усилением контроля со стороны Минюста России за прозрачностью и законностью проведения таких закупок на местах (технические задания на приобретение оборудования должны проходить согласование и утверждение на научно-методическом совете РФЦСЭ при Минюсте России и Минюсте России);

4) приблизить территориальную структуру системы судебно-экспертных учреждений к территориальной структуре органов судебной системы и правоохранительных органов;

5) ввести обязательную государственную аккредитацию негосударственных экспертных учреждений, а также обязательную аттестацию на право самостоятельного производства экспертиз и обязательное периодическое подтверждение квалификации (продление права самостоятельного производства экспертиз) негосударственных экспертов в экспертно-квалификационных комиссиях СЭУ Минюста России;

6) вести реестр аккредитованных негосударственных экспертных учреждений и аттестованных негосударственных экспертов, а также в целях обеспечения судов предварительными данными для принятия решения о проведении экспертизы создать информационный банк данных по специализации государственных и аттестованных негосударственных экспертов, категориям экспертиз, их стоимости;

7) организовать работу по формированию госзаказов в профильных ВУЗах на бюджетные места по программе подготовки специалистов по направлению «судебный эксперт» с одновременным заключением контракта с абитуриентом на срок не менее 5 лет.

8) распространить действие  Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» в части профессиональных и квалификационных требований, предъявляемых к эксперту, на экспертную деятельность лиц, не являющихся государственными судебными экспертами;

9) возвращение научной специальности «судебная экспертиза», так как судебная экспертиза является сформировавшейся прикладной наукой, сформировавшейся в рамках юриспруденции.

Реализации данных положений и достижению цели настоящей Концепции будет способствовать также совершенствование нормативно-правовой базы государственной судебно-экспертной деятельности.

II. Основные направления развития системы судебно-экспертных учреждений Минюста России

1. Создание необходимых условий для осуществления деятельности СЭУ Минюста России

Для реализации данного направления развития системы СЭУ Минюста России предполагается прежде всего обеспечить судебно-экспертным учреждениям Министерства юстиции Российской Федерации возможность расходования средств, полученных от приносящей доход деятельности, которая закреплена в статье 37 Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» и предусмотрена пунктом 3 части 11 статьи 5 Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Обеспечение такой возможности требует принятия нормативно-правового акта Минюста России, который определит источники  образования и направления использования средств от приносящей доход деятельности, получаемых государственными судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации, а также основания расходования указанных средств, и корректировки данного нормативно-правового акта в соответствии с законом о бюджете на очередной финансовый год.

Появление дополнительного источника финансирования деятельности СЭУ Минюста России позволит решить проблемы, связанные с недостаточной финансовой обеспеченностью деятельности СЭУ Минюста России, поскольку средства от производства на договорной основе экспертных исследований для граждан и юридических лиц, производства платных судебных экспертиз по гражданским и арбитражным делам, делам об административных правонарушениях планируется направлять на финансирование развития материально-технической базы, методическое, организационное, информационное, социальное и иное обеспечение СЭУ Минюста России, в том числе на:

- развитие новых родов и видов судебной экспертизы и проведение научных исследований по теоретическим и практическим проблемам государственной судебно-экспертной деятельности, создание и совершенствование методов и методик производства судебных экспертиз;

- апробацию и внедрение новых научно-методических разработок по судебной экспертизе;

- подготовку и повышение квалификации работников СЭУ Минюста России;

- издание методических и справочно-информационных материалов по судебной экспертизе;

- приобретение и соответствующую проверку специального оборудования;

- привлечение специалистов экспертных, научных и образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти и федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к выполнению научных исследований в области судебной экспертизы;

- выплаты стимулирующего характера работникам СЭУ Минюста России.

Наличие дополнительного источника финансирования позволит также создать и внедрить в практическую деятельность СЭУ Минюста России автоматизированные рабочие места экспертов по каждому виду экспертной специализации, что также повысит качество работы СЭУ Минюста России и сократит сроки производства судебных экспертиз.

Наличие дополнительного источника финансирования позволит решить проблему нехватки судебных экспертов для выполнения необходимого объема экспертиз по назначению судов и правоохранительных органов, так как появится возможность привлекать внештатных экспертов к производству экспертиз.

Еще одним важным условием повышения эффективности деятельности СЭУ Минюста России является разработка и введение в действие новой системы оплаты труда сотрудников СЭУ Минюста России, предусматривающую более четкую дифференциацию должностных окладов сотрудников в зависимости от занимаемых должностей, индексацию размеров должностных окладов с учетом уровня инфляции, гибкую систему материального стимулирования сотрудников в зависимости от результатов деятельности.

Предполагается, что новая система оплаты труда должна предусматривать дифференциацию должностных окладов в зависимости от квалификации и сложности выполняемых работ и может устанавливать повышающий коэффициент к окладу по занимаемой должности и персональный повышающий коэффициент к окладу с учетом уровня профессиональной подготовки, сложности, важности выполняемой работы, степени самостоятельности и ответственности сотрудника. Кроме того, новая система оплаты труда должна предусматривать порядок определения и размеры выплат компенсационного и стимулирующего характера.

Так, к компенсационным выплатам предполагается отнести в том числе:

выплаты работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда;

выплаты за работу в местностях с особыми климатическими условиями;

выплаты за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных (при выполнении работ различной квалификации, совмещении профессий (должностей), сверхурочной работе и при выполнении работ в других условиях, отклоняющихся от нормальных);

надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

К выплатам стимулирующего характера предполагается отнести в том числе:

выплаты за интенсивность и высокие результаты работы;

выплаты за качество выполняемых работ;

выплаты за стаж непрерывной работы, выслугу лет;

премиальные выплаты по итогам работы;

единовременную выплату при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

выплаты за ученую степень и ученое звание.

Система оплаты труда может предусматривать оказание материальной помощи сотрудникам из фонда оплаты труда.

Внедрение новой системы оплаты труда позволит решить такие проблемы деятельности СЭУ Минюста России, как отсутствие финансовой мотивации судебных экспертов, отсутствие заинтересованности в своевременности проведения экспертизы, многократно возросшая утечка наиболее квалифицированных кадров судебно-экспертных учреждений, нехватка судебных экспертов для выполнения необходимого объема экспертиз по назначению судов и правоохранительных органов.

Необходимо отметить, что разработка и обеспечение принятия нормативного акта, устанавливающего систему оплаты труда сотрудников СЭУ Минюста России, в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 321, и Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313, относится к компетенции Минздравсоцразвития России; Минюст России может принять участие в соответствующей работе в качестве соисполнителя.

Одновременно с введением в действие новой системы оплаты труда сотрудников СЭУ Минюста России целесообразно утвердить типовые структуру и штатное расписание СЭУ Минюста России, номенклатуру должностей (профессиональные квалификационные группы и критерии отнесения должностей к ним), требования к профессиональной подготовке и уровню квалификации, которые необходимы для осуществления соответствующей профессиональной деятельности, с учетом сложности и объема выполняемой работы.

Решению проблем утечки наиболее квалифицированных кадров судебно-экспертных учреждений и нехватки судебных экспертов для выполнения необходимого объема экспертиз по назначению судов и правоохранительных органов может способствовать дополнение Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» положениями о государственных гарантиях деятельности судебного эксперта, обеспечивающими его независимость, правовую и социальную защищенность, повышение мотивации эффективного исполнения им своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров СЭУ Минюста России. Прежде всего это касается вопросов медицинского (право на бесплатное медицинское обслуживание в учреждениях здравоохранения системы органов и учреждений юстиции, ежегодная диспансеризация, санаторно-курортное лечение в санаториях, пансионатах, домах отдыха и на туристических базах Минюста России) и пенсионного обеспечения государственных судебных экспертов, защиты судебного эксперта и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей, предоставления государственным судебным экспертам единовременной субсидии на приобретение жилой площади. Кроме того, принимая во внимание, что до настоящего времени не разработаны и не приняты федеральные законы, регламентирующие вопросы правоохранительной службы (предусмотрен Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации») и правовой статус органов и учреждений юстиции, полагаем возможным дополнить Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» положениями, предусматривающими присвоение специальных званий (классных чинов) государственным судебным экспертам (с внесением при необходимости изменений в Указ Президента Российской Федерации от 19.11.2007 № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции» либо разработать федеральный закон «Об органах и учреждениях юстиции», который регулировал бы все перечисленные вопросы непосредственно для органов и учреждений юстиции).

С целью обеспечения независимости судебных экспертов, их правовой и социальной защищенности возможно внесение изменений в Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», связанных с дополнением перечня лиц, подлежащих государственной защите в соответствии с данным законом, экспертами СЭУ Минюста России. Однако при этом экспертов СЭУ Минюста России необходимо исключить из сферы действия Федерального закона от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», чтобы избежать двойного регулирования.

В качестве еще одного мероприятия по созданию необходимых условий для осуществления деятельности СЭУ Минюста России предполагается возложить функции по охране государственных судебно-экспертных учреждений Минюста России на Федеральную службу судебных приставов, однако это требует внесения изменений не только в статью 40 Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», но и в Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» и в Положение о Федеральной службе судебных приставов, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1316.

С целью повышения эффективности деятельности СЭУ Минюста предполагается также децентрализовать систему закупок основных фондов для нужд экспертных учреждений с одновременным усилением контроля со стороны Минюста России за прозрачностью и законностью проведения таких закупок на местах. Так, планируется, что план закупок на год будет утверждаться Минюстом России на основании предложений региональных центров судебной экспертизы, согласованных с лабораториями судебной экспертизы, а также утвержденного технического задания, а непосредственно закупки будут осуществлять региональные центры. Соответствующее положение необходимо закрепить нормативным актом Минюста России.

Кроме того, в рамках работы по созданию необходимых условий для осуществления деятельности СЭУ Минюста России целесообразно также поднять на качественно новый уровень взаимодействие (сотрудничество) с экспертными подразделениями (учреждениями) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с правоохранительными органами и судами.

Так, сотрудничество с экспертными подразделениями (учреждениями) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно осуществлять на основании соглашений об обмене научно-технической, методической, статистической информацией, технологиями, посредством проведения совместных судебно-экспертных исследований, научных разработок и конференций, совещаний, стажировок и обучения специалистов.

Для повышения эффективности взаимодействия СЭУ Минюста России с правоохранительными органами и судами, в том числе в части сокращения сроков производства экспертиз, необходимо проведение в регионах методической работы с правоохранительными органами и судами по вопросам назначения и производства судебных экспертиз и экспертных исследований (например, посредством проведения регулярных совещаний с участием представителей всех заинтересованных ведомств). На федеральном уровне в рамках работы межведомственного совета по проблемам судебно-экспертного обеспечения деятельности правоохранительных органов и судов с участием представителей всех заинтересованных ведомств необходимо выработать согласованную позицию по вопросу сферы обслуживания СЭУ Минюста России: на наш взгляд, СЭУ Минюста России должны проводить экспертизы в первую очередь по поручению судов и тех правоохранительных органов, в системе которых отсутствуют экспертные подразделения; производство экспертиз для иных правоохранительных органов осуществляется СЭУ Минюста России в случае отсутствия в ведомственном учреждении возможности провести экспертизу конкретного вида и в случае назначения повторной экспертизы. Способствовать этому будет создание единого информационного банка данных по специализации государственных и аттестованных негосударственных экспертов, категориям экспертиз, их стоимости, полномочия по ведению которого необходимо возложить на Минюст России. Кроме того, необходимо инициировать принятие Верховным Судом Российской Федерации постановления Пленума по вопросам, связанным с реализацией Федерального закона от 28.06.2009 № 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и практики применения судами законодательства об экспертизе, в том числе согласовать основания (случаи) приостановления производства экспертиз и перечень причин, по которым возможен отказ от дачи заключения (направление мотивированного заключения о невозможности проведения экспертизы), порядок оплаты экспертиз.

Совершенствованию деятельности СЭУ Минюста России может способствовать создание единой информационно-телекоммуникационной системы судебно-экспертных учреждений, что позволит решить проблемы, связанные с недостаточным финансированием издательской деятельности, полного и своевременного распространения новых информационно-справочных и методических материалов.

С целью повышения обоснованности и качества экспертных заключений необходимо совершенствовать систему подготовки кадров СЭУ Минюста России, например, посредством введения в Российской правовой академии Минюста России программы подготовки специалистов по направлению «эксперт государственного судебно-экспертного учреждения», а также продолжить работу по паспортизации экспертных методик в целях систематизации (каталогизации) методического обеспечения судебных экспертиз и выработки единого научно-методического подхода к экспертной практике.

2. Оптимизация структуры, штатной численности и схемы территориального размещения (зоны обслуживания) СЭУ Минюста России

Система судебно-экспертных учреждений Минюста России включает в себя Российский федеральный центр судебной экспертизы (РФЦСЭ), 8 региональных центров судебной экспертизы и 41 лаборатория судебной экспертизы.

Основными заказчиками судебной экспертизы являются суды и правоохранительные органы, схема территориального размещения которых установлена по федеральным округам и субъектам Российской Федерации.

Несовпадение схемы территориального размещения (и, соответственно, зоны обслуживания) СЭУ Минюста России с территориальной структурой судебных и правоохранительных органов затрудняет выезд экспертов на осмотры и в судебные заседания, увеличивает сроки производства судебных экспертиз, так как СЭУ Минюста России производят судебную экспертизу для органов дознания, органов предварительного следствия и судов, расположенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание, что территориальный принцип осуществления судебно-экспертной деятельности закреплен в статье 11 Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», оптимизировать структуру, штатную численность и схему территориального размещения (зону обслуживания) СЭУ Минюста России необходимо с максимальным приближением к региональным потребностям конкретного субъекта Российской Федерации по реализации задач по защите прав и свобод человека.

Одновременно с этим мероприятия по оптимизации структуры, штатной численности и схемы территориального размещения (зоны обслуживания) СЭУ Минюста России не должны привести к увеличению затрат федерального бюджета и должны быть направлены на создание эффективной системы материального стимулирования сотрудников СЭУ Минюста России, рациональное использование технической базы.

Достичь обеих целей возможно путем изменения типа судебно-экспертных учреждений Минюста России с «бюджетного учреждения» на «федеральное автономное учреждение» (далее – ФАУ).

С организационной точки зрения систему судебно-экспертных учреждений Минюста России предполагается выстроить следующим образом:

на федеральном уровне – специализированное ФАУ, на которое предполагается возложить функции по проведению особо сложных экспертиз (с применением уникальных методов и средств), повторных экспертиз, по разработке новых родов, видов методик производства экспертиз, а также решение вопросов, связанных с аккредитацией негосударственных экспертов;

на уровне федеральных округов – региональные ФАУ, осуществляющие функции существующих в настоящее время региональных центров судебной экспертизы;

на уровне субъектов Российской Федерации – филиалы в субъектах Российской Федерации региональных ФАУ, осуществляющие функции существующих лабораторий судебной экспертизы.

При этом перевод ЛСЭ в статус филиалов региональных ФАУ позволит высвободить штатные единицы, занимаемые в настоящее время специалистами в финансово-экономической, юридической, кадровой, административно-хозяйственной сферах, и передать их под дополнительные штатные единицы экспертных специальностей. Кроме того, в зависимости от потребностей конкретного региона или субъекта Российской Федерации филиалу или региональному ФАУ может быть присвоен статус специализированного (базового) центра по производству экспертизы определенного вида, что позволит быстро и целенаправленно переоснастить их под выполнение конкретных задач и наиболее полно удовлетворить потребности регионов.

Самые существенные изменения затронут при этом Российский федеральный центр судебной экспертизы и Московскую лабораторию судебной экспертизы: на базе Московской ЛСЭ и филиала РФЦСЭ по Московской области предполагается создать Московский региональный центр судебной экспертизы. Это сократит сроки производства первичных экспертиз в московском регионе и сроки производства повторных экспертиз в РФЦСЭ (назначаемых со всей страны после РЦСЭ и требующих применения уникальных методов); повысит эффективность РФЦСЭ как главного научно-методического центра; сократит сроки подготовки экспертных кадров в московском регионе; повысит оперативность внедрения новых методов и средств судебной экспертизы.

Основными принципами, на которых будет строиться новая структура СЭУ Минюста России, являются:

федерализм (услуги будут оказываться учреждениями, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, не будут переданы на уровень субъектов Российской Федерации);

подконтрольность ФАУ территориальным органам Минюста России;

платность оказания государственных экспертных услуг, не включенных в задание учредителя;

единый на всей территории Российской Федерации стандарт предоставления государственных экспертных услуг;

повышение качества оказываемых государственных экспертных услуг.

Переход на систему ФАУ обладает рядом преимуществ:

возможность дифференциации оплаты труда в зависимости от результатов;

возможность формирования кадрового состава на конкурентной основе и  проведения гибкой кадровой политики;

возможность расширения перечня и повышения качества услуг;

возможности оперативного перераспределения финансов в соответствии с требованиями рынка и потребителей;

сокращение расходов федерального бюджета по содержанию СЭУ Минюста России (из федерального бюджета деятельность ФАУ в сфере судебной экспертизы Минюста России будет финансироваться только в части производства судебных экспертиз, назначенных по инициативе правоохранительных органов и судов, научно-методической работы по утвержденным Минюстом России планам научных исследований для разработки новых методик, подготовки и повышения квалификации экспертов, методического рецензирования и издания научно-методической литературы).

Для перехода на систему ФАУ с целью создания организационных и правовых условий для преобразования существующих в настоящее время ФГУ в сфере государственной судебной экспертизы в федеральные автономные учреждения потребуется, помимо проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и принятыми в его развитие постановлениями Правительства Российской Федерации, внести ряд существенных изменений в следующие нормативные акты:

Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», направленные на расширение определенной данными законами сферы, в которой автономные учреждения могут оказывать услуги в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления по производству судебной экспертизы;

Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004                 № 1313, уставы СЭУ Минюста России, касающиеся новых функций территориальных органов Минюста России и нового статуса СЭУ Минюста России.

С точки зрения финансового обеспечения деятельности ФАУ обладают большей свободой в части получения и расходования денежных средств, нежели бюджетные учреждения.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Согласно пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» ФАУ, созданному путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения, предоставляется в течение 3 лет с даты создания за счет средств федерального бюджета субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения.

Следует отметить, что автономным учреждениям могут предоставляться субсидии и субвенции за счет бюджетных средств Российской Федерации или иных не запрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Также автономные учреждения не подпадают под действие Федерального закона от 21.07.2006               № 174-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (письмо Минэкономразвития России от 18.01.2008 № Д04-90).

При этом в соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» финансовое обеспечение основной деятельности, для которой создано ФАУ, должно осуществляться за счет средств федерального бюджета и из иных не запрещенных законом источников.

Кроме того, с согласия учредителя возможна сдача в аренду помещений ФАУ нотариусам, государственным органам субъектов Российской Федерации и муниципальным органам в целях ускорения исполнения государственных функций (статья 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

3. Обеспечение доступности судебно-экспертной деятельности для физических и юридических лиц при сохранении (повышении) качества проведения экспертиз и экспертных исследований

Проводимая в России судебная реформа требует обеспечения реального функционирования принципов равенства участников спорных правоотношений, состязательности сторон, вследствие чего каждой стороне судебного процесса должна быть обеспечена возможность получения квалифицированной помощи эксперта.

Неоспоримым преимуществом СЭУ Минюста России является независимость экспертов от органов и лиц, назначающих судебные экспертизы. Вместе с тем монополизация государственной судебно-экспертной деятельности и ее отдельных видов отрицательно сказывается на качестве экспертных исследований вследствие отсутствия конкуренции.

Одним из условий обеспечения доступности судебно-экспертной деятельности для физических и юридических лиц является развитие альтернативных судебных экспертиз, конкуренция государственных и негосударственных экспертных учреждений.

Однако развитие системы альтернативных, негосударственных, экспертных учреждений должно сопровождаться контролем со стороны государства за качеством (обеспечением государством качества) осуществляемой данными учреждениями экспертной деятельности  в виде законодательного закрепления одинакового уровня требований к профессиональной подготовке государственных и негосударственных экспертов и необходимости аккредитации негосударственных экспертных учреждений (аттестации негосударственных экспертов на право самостоятельного производства экспертиз и обязательного периодического подтверждения квалификации негосударственных экспертов), а также ответственности негосударственных экспертов. Реализация данной задачи потребует внесения существенных изменений в Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» либо разработки Федерального закона «О судебно- экспертной деятельности в Российской Федерации».

Первым этапом работы, проводимой в данном направлении, должны стать разработка, утверждение и введение в действие единых стандартов качества в сфере судебной экспертизы и требований к обеспеченности кадрами, оснащенности, оборудованию и т.д. Соответствующие показатели деятельности экспертных учреждений и критерии их оценки должны быть нормативно закреплены. При этом необходимо привести деятельность СЭУ Минюста России в соответствие с утвержденным национальным стандартом качества (ввести процедуру сертификации судебно-экспертных учреждений), чтобы впоследствии негосударственные экспертные учреждения и частные эксперты могли проходить аккредитацию и аттестацию в системе СЭУ Минюста России. Возможно это потребует также приведения методов и средств, используемых СЭУ Минюста России при производстве судебных экспертиз, в соответствие с требованиями Федеральных законов от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».

На первом этапе необходимо также распространить действие Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» в части профессиональных и квалификационных требований, предъявляемых к эксперту, на экспертную деятельность лиц, не являющихся государственными судебными экспертами.

Вторым этапом работы в данном направлении станет введение обязательной аккредитации негосударственных экспертных учреждений (процедура официального признания компетентности лица оказывать услуги в определенной области, подтверждение соблюдения (соответствия) лицом требований, предъявляемых к экспертной деятельности), а также обязательной аттестации (установления соответствия уровня профессиональной подготовки, содержания и качества оказываемых услуг требованиям ГОСТ) на право самостоятельного производства экспертиз и обязательное периодическое подтверждение квалификации (продление права самостоятельного производства экспертиз) негосударственных экспертов и разработка соответствующих нормативных актов.

Аккредитация и аттестация должны периодически подтверждаться.

Аттестации (продлению права самостоятельного производства экспертиз) негосударственного эксперта на право самостоятельного производства экспертиз может предшествовать подготовка (повышение квалификации) негосударственного эксперта в СЭУ Минюста России (непосредственно  либо в специально созданных на базе СЭУ Минюста России учебно-методических центрах по подготовке и повышению квалификации негосударственных экспертов) либо в аккредитованных Минюстом России учебных заведениях.

Процедуры аккредитации и аттестации могут проводиться экспертно-квалификационными комиссиями СЭУ Минюста России (далее – ЭКК).

Возможно, ЭКК могли бы рассматривать жалобы на заключения аттестованных ими на право самостоятельного производства экспертиз негосударственных экспертов и учитывать результаты рассмотрения при переаттестации.

Успешное прохождение процедур аккредитации и аттестации может подтверждаться свидетельством и включением аккредитованных негосударственных экспертных учреждений и аттестованных негосударственных экспертов в Реестр аккредитованных негосударственных экспертных учреждений и аттестованных негосударственных экспертов. Функции по ведению такого Реестра предполагается возложить на Минюст России и его территориальные органы.

Также в целях обеспечения судов и правоохранительных органов предварительными данными для принятия решения о проведении экспертизы предполагается создать информационный банк данных по специализации государственных и аттестованных негосударственных экспертов (государственных и аккредитованных негосударственных экспертных учреждений), категориям экспертиз, их стоимости. Ведение такого банка данных предполагается возложить на Минюст России и его территориальные органы.

4. Совершенствование нормативно-правовой базы государственной судебно-экспертной деятельности

Для реализации предлагаемых Концепцией мероприятий по совершенствованию деятельности СЭУ Минюста России необходимо помимо описанных выше изменений в нормативно-правовой базе судебно-экспертной деятельности (как федеральной, так и ведомственной) внести следующие изменения в законодательство о судебной экспертизе:

в уставных документах СЭУ Минюста России предусмотреть право региональных ФАУ самостоятельно развивать новые виды судебной экспертизы, соответствующей потребностям конкретного региона (субъекта Российской Федерации);

утвердить единую методику расчета стоимости экспертного часа;

утвердить инструкцию о порядке производства платных экспертиз;

привести в соответствие со сложившейся практикой положения приказа Минюста России от 22.06.2006 № 241 «Об утверждении норм затрат времени на производство экспертиз для определения норм экспертной нагрузки государственных судебных экспертов государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации и методических рекомендаций по их применению» в части сроков проведения отдельных видов экспертиз и признаков сложности;

дополнить Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» положениями, касающимися оснований, по которым невозможно дать заключение (дать заключение в установленный срок);

 внести изменения в действующее законодательство в части производства комплексной экспертизы несколькими экспертами разных специальностей, поскольку на практике один эксперт имеет право на производство экспертиз нескольких видов и может один выполнить комплексную экспертизу. Данное же положение в условиях ограниченной штатной численности СЭУ может сделать невозможным производство комплексной экспертизы в конкретном СЭУ;

привести Инструкцию по делопроизводству в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденную приказом Минюста России от 05.06.2007 № 115, в соответствие с действующими нормативно-правовыми актами в сфере судебной экспертизы;

поскольку статья 15 Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» предусматривает право руководителя государственного судебно-экспертного учреждения требовать от органа или лица, назначивших судебную экспертизу, возмещения расходов, связанных с хранением объектов исследований в государственном судебно-экспертном учреждении после окончания производства судебной экспертизы сверх сроков, установленных нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, необходимо принять нормативный правовой акт, устанавливающий сроки хранения объектов исследований и порядок расчета стоимости хранения сверх нормативных сроков;

дополнить Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (либо ведомственные инструкции) положениями о полномочиях (действиях) руководителя государственного судебно-экспертного учреждения в случае его несогласия с результатами экспертного заключения;

необходимо устранить противоречия в действующем процессуальном законодательстве и Федеральном законе от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» в части, касающейся предупреждения эксперта об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения и оформления соответствующей подписки.

III. Этапы реализации Концепции и ожидаемые результаты

Реализацию Концепции планируется осуществлять в 2 этапа.

I этап (2010 год) – совершенствование нормативно-правовой базы государственной судебно-экспертной деятельности с целью создания правовых и организационных условий совершенствования деятельности СЭУ Минюста России и повышения качества и доступности государственных и негосударственных экспертных услуг.

II этап (2011 год) – преобразование СЭУ Минюста России из бюджетных учреждений в федеральные автономные учреждения и постепенный перевод их на самофинансирование в части, не касающейся производства за счет средств федерального бюджета судебных экспертиз на основании определения суда, постановления судьи, лица, производящего дознание, следователя (задание учредителя).

Выполнение мероприятий, предусмотренных настоящей Концепцией, будет способствовать:

уменьшению времени, затрачиваемого на рассмотрение дел судами;

обеспечению внедрения единых стандартов экспертной деятельности, повышению качества экспертной деятельности, осуществляемой государственными судебно-экспертными учреждениями и негосударственными экспертными учреждениями;

содействию реализации принципов равенства участников спорных правоотношений, состязательности сторон.

Комплексная реализация Концепции позволит создать условия для практической реализации права граждан на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, как это предусмотрено в статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 04.11.1950), для обеспечения открытости и доступности для физических и юридических лиц услуг в сфере судебной экспертизы, повышения эффективности государственной судебно-экспертной деятельности, улучшения качества услуг в сфере судебной экспертизы (в том числе посредством объективизации существующих методов и методик судебных экспертиз), оказываемых как государственными, так и негосударственными экспертами, решать социально-экономические задачи, создать благоприятные условия для деятельности физических и юридических лиц в сфере судебной экспертизы.