Морское административное право Украины Бонус-новая статья

Морское административное право Украины.

Избранные параграфы из учебника.

К вопросу о государственной администрации морского и речного транспорта.

Мне в руки попал прелюбопытный документ. Это - проект постановления Кабинета Министров Украины <<О совершенствовании структуры государственного управления в сфере морского и речного транспорта>> (далее проект Постановления). Автор проекта- Министерство транспорта и связи Украины.
Слов нет - структура государственного управления морским и речным транспортом требует совершенствования. Это ясно и не оспаривается никем. Но вот относительно путей совершенствования, как говорится, есть варианты. Совершенствование ведь, по своей природе, очень тонкая вещь. Можно совершенствовать некоторые аспекты,
или, скажем, отдельные звенья. И уж любое совершенствование предполагает конечную
цель.  Скажем, целью может быть сокращение административного аппарата и повышение его эффективности. А может быть и что-то другое, например, желание порулить чем-то, что пока никак в руки не даётся. В любом случае, попытка совершенствовать структуру государственного управления - это дело весьма серьезное. Даже не говоря о том, что определение структуры государственного управления - полномочия Президента Украины (п.15 ст.106 Конституции Украины), сама по себе постановка такого вопроса на уровне Правительства Украины вызывает настороженность. Почему? Сейчас постараюсь объяснить.
Дело в банальнейшем разделении полномочий ветвей власти. Основы государственной политики в различных сферах определяет Верховный Совет на основании Конституции Украины (п.5.ст.85). Основы государственной политики закрепляются законами или постановлениями Верховного Совета. То есть, при широком участии в обсуждении народных представителей. К сожалению, ни концепции морской политики, ни морской доктрины Украины в Верховном Совете пока не рассматривалось. И когда будут рассматриваться (и будут ли рассматриваться вообще) неизвестно. Единственно, что можно кое-как отнести к вопросам морской политики - уже принятые Законы Украины по тем или иным морским вопросам. Первый из таких законов - Кодекс торгового мореплавания
Украины ( 9.12.1994 No277-94 -ВР далее КТМУ). Какими полномочиями наделил законодатель Министерство транспорта и связи (бывший Минтранс)? Всё очень просто и конкретно. Пункт 1 статьи 10 КТМУ прямо указывает, что на Минтранс возлагается государственный надзор за торговым мореплаванием. Что включает в себя термин <<торговое мореплавание>> становится ясно из ст.1 КТМУ. Не буду утомлять читателей обильным цитированием
первоисточников. Замечу лишь, что о судах для спорта и отдыха на воде в ст.1 КТМУ речь не идёт.
Само собой, какое же это торговое мореплавание, когда пенсионер на надувной лодке сидит с удочкой в камышах? Именно поэтому, наверное, п.2 статьи 10 государственный надзор за безопасностью мореплавания флота рыбной промышленности возлагает на Министерство рыбного хозяйства Украины (ныне Укргосрыбхоз Минагрополитики).
В общем, статья 10 КТМУ однозначно разделяет полномочия центральных органов исполнительной власти в области безопасности мореплавания. Нравится это кому-либо или не нравится.
Далее, это разделение полномочий нашло своё воплощение в Положениях о Министерствах, которые утверждены Указами Президента Украины. Всё логично, не так ли? В полном соответствии с логикой правоприменения, на основании Конституции и Законов Украины.
Теперь открываем проект Постановления Правительства. Каковы цели принятия такого Постановления? Преамбула проекта лаконична - с целью совершенствования государственного управления в сфере морского и речного транспорта. Хорошо! На полномочия Министерств проект постановления Правительства не замахивается. Речь идёт о создании в составе Минтранссвязи на базе Департамента морского и речного транспорта, который
ликвидируется - Государственной администрации морского и речного транспорта. Замечательно!
Кроме этого, ряд инспекций переименовываются в агентства (в соответствии с концепцией административной реформы). Великолепно! Но тут же, пункт 5 проекта звучит так: <<Согласиться с предложением Минтранссвязи относительно создания в морских портах Украины морских администраций портов, подчинив их Государственной
администрации морского и речного транспорта>>. Сразу возникает сомнение! Ведь, помимо морских торговых, в Украине имеются морские рыбные порты, которые подчиняются Минагрополитики (не говоря уже о военных, специализированных и т.д.). О каких морских портах идёт речь в проекте? Налицо - явное желание перераспределить полномочия в свою пользу. Возможно, богатое Минтранссвязи хочет позаботиться о бедных портах, которые едва сводят концы с концами? Но нет, финансирование морских администраций портов
предусматривается за счёт портовых сборов. То есть, одним таким пунктом постановления, Государственная администрация морского и речного транспорта получает контроль над деятельностью всех морских портов, даже тех, которые Минтранссвязи не подчиняются. Ловко!
Возможно, пояснительной запиской к проекту Постановления предусмотрено разделение административных и хозяйственных полномочий? Чтобы, так сказать, не беспокоиться о чистоте помыслов. Не знаю. Пояснительной записки я не видел. Но в Приложении к проекту Постановления даётся Положение о Государственной администрации морского и речного транспорта. Положение серьезное, в том смысле, что полномочия
Государственной администрации расписаны хорошо и детально. Относительно <<чистоты помыслов>>
и разделении административных и хозяйственных полномочий свидетельствует, например, п.2 ст.4 <<обеспечивает проведение единой тарифной политики в отрасли морского и речного транспорта>>, а также п.4 той же статьи <<координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций, которые обеспечивают функционирование...торгового мореплавания>>.  Вот уж точно - <<чужого нам не надо, но своего
мы ни за что не отдадим>>! Под вышестоящие формулировки подпадает даже поставка продовольствия на суда. Если есть желание, то даже можно вводить Сборник цен на продукты в Украине (для поставки на суда).
Как вы думаете, а что означает фраза <<контролирует деятельность...>>? Контроль ведь осуществляется за объектом контроля на основании установленных правил - норм правомерного поведения. Что же является объектом контроля Государственной администрации, если пока не приняты ни государственные правила плавания в
территориальном море, ни государственные правила постройки и оборудования судов, ни государственные
правила подготовки, дипломирования моряков, несения вахты и комплектования судов экипажами, ни государственные правила эксплуатации судов. Объекта контроля нет! Но, полно тужить по отсутствующему объекту государственного контроля. Государственной администрации (согласно п.23 ст.4) найдётся много дел, поскольку в подчинении у неё будет масса предприятий, в том числе и морские администрации портов, в
состав которых войдут (согласно ст.5 проекта Постановления) инспекции государственного портового надзора и капитании портов.  Мне представляется, что наличие в подчинении Государственной администрации морского и речного транспорта своих предприятий наиболее точно отражает концепцию разделения административных и хозяйственных полномочий!
Интересно, в этой связи другое, знакомы ли разработчики проекта Постановления со ст.86 КТМУ? Там ведь ясно установлено, что <<...в морских портах капитан порта и возглавляемая им инспекция государственного портового надзора входят в состав порта>>. Не говоря уже о том, что в этой статье также разделяются полномочия Минтранса и Минрыбхоза в отношении государственного контроля. Я не утверждаю, что КТМУ идеален и не требует изменений, но изменять его Постановлением Правительства... Это уж слишком! Это - проявления волюнтаризма и правового нигилизма, свойственные ещё некоторым не вполне законопослушным гражданам.
А вот, скажем, статья 3 проекта Постановления, которая говорит об основных задачах Государственной администрации. Что мы там видим? Согласно п.3 этой статьи к основным задачам Государственной администрации морского и речного транспорта относится, в частности <<организация, координация и контроль деятельности, связанной с судоходством в морских, речных портах, территориальном море, внутренних водах и на внутренних водных путях>>. Замечательно, не так ли? Всё бы хорошо, да только как быть со ст.9 Закона Украины <<О государственной пограничной службе>> (03.04.2003 No 661-IV), которая, в частности указывает, что Морская охрана Государственной пограничной службы <<...осуществляет контроль за плаванием и пребыванием украинских и иностранных невоенных судов и военных кораблей в территориальном море и внутренних водах
Украины..>>. При этом п.24 и 25 статьи 20 указанного Закона дают Морской охране реальные полномочия останавливать суда - нарушители, проводить их осмотр, сопровождать в порты или до границы территориального моря, т.е. осуществлять реальную законную правоприменительную практику. Налицо неувязочка! Всё таки, положения Закона Украины выше статусом, чем положения Постановления Кабинета Министров.
Мне, как морскому юристу, интересен также такой пункт статьи 4 Положения о Государственной администрации, в котором Государственная администрация морского и речного транспорта осуществляет контроль за организациями (предприятиями, учреждениями), <<которые осуществляют регистрацию морских, речных, маломерных (малых) и прогулочных судов>> При том, что согласно ст.88 КТМУ регистрацию судов осуществляет не организация предприятие, учреждение), а капитан порта (должностное лицо морского порта) всё равно возникают вопросы относительно законодательного определения терминов <<маломерное (малое)>> и <<прогулочное судно>>.
Статья 26 КТМУ посвящена государственной регистрации судов. Согласно положений этой статьи, порядок ведения Государственного судового реестра Украины и Судовой книги Украины определяется Кабинетом Министров Украины. В Порядке ведения Государственного судового реестра и Судовой книги Украины, утверждённой Постановлением Кабинета Министров Украины No 1069 нет определения терминов <<маломерное (малое)>> и <<прогулочное судно>>. Нет их и в самом КТМУ, статья 15 которого говорит лишь о торговых
судах. Откуда в наше законодательство о регистрации судов попал такой интересный термин? Возможно, речь идёт о судах, не поднадзорных классификационному обществу? Возможно, но это только мои догадки. В законодательстве, которое касается регистрации судов имеется лишь одно определение - торговое судно.
Что же касается технического надзора классификационного общества, то в Положении о Государственной администрации вообще вырисовывается замечательная картина. Пункт 31 статьи 4 Положения звучит так: - <<организовывает осуществление технического надзора за любыми украинскими судами...>>. Приплыли! Ведь КТМУ ясно очерчивает сферу действия своих норм. Правила КТМУ не распространяются, в частности, на
суда, плавающие под военно-морским флагом Украины (п.3 ст.13 КТМУ). По-видимому, в Минтранссвязи с этим не согласны.
Далее, Статья 22 КТМУ, равно как и статья  26 Закона Украины <<Про транспорт>> (10.11.1994 No 232/94-ВР) указывает, что технический надзор за судами осуществляют классификационные общества по выбору судовладельца. Это договорные отношения. Никаких полномочий Государственной администрации эта статья не предусматривает.
Каким образом Государственная администрация намеревается организовывать осуществление технического надзора? Как третья сторона договора? На самом деле вопросы организации технического надзора уже худо-бедно
урегулированы. В частности, вопросы технического надзора за спортивными судами осуществляют технические комиссии, а организацию технического надзора за рыболовными судами, не подлежащими надзору классификационного общества осуществляет Исполнительное бюро Укргосрыбхоза. Как в этой связи понимать пункт 31 статьи 4 Положения? Как расширение полномочий правительственного органа сверх полномочий, данных
Президентом Центральному органу исполнительной власти, в состав которого входит этот правительственный
орган? Не знаю.
Даже в отношении функций Морской администрации, исполнению которых посвящен п.2 статьи 3 Положения о Государственной администрации, проект Постановления явно и намеренно вмешивается в полномочия Президента Украины. Так п.2 статьи 6 Положения о Министерстве транспорта и связи Украины (Указ Президента Украины от 27.08.2004 No 1009/2004) в рамках функциональных полномочий наделяет Минтранссвязи полномочиями
по выполнению функций Морской администрации Украины. Но, важно отметить, только в международных отношениях. Даже не заостряя внимание на том, что большинство международных организаций имеют дело с Администрациями, под которыми, в большинстве случаев,  понимается Правительство страны - члена, полномочия центральных органов исполнительной власти, все же, утверждает Президент Украины.
Президент Украины в положениях о министерствах определил их полномочия. При этом сам Кабинет Министров своим Постановлением от 13.09.2002 No 1371 утвердил порядок участия органов исполнительной власти в работе международных органов. Никаких Координационных органов Морской администрации Украины этим постановлением не предусмотрено. Хотя в большинстве международных организаций Минтранс участвует
наряду с МИДом. И статьей 2 порядка участия... прямо предусмотрено, что <<...координацию деятельности, связанной с участием центральных органов исполнительной власти в деятельности международных организаций осуществляет МИД>>. А Государственная администрация морского и речного транспорта даже не является центральным органом исполнительной власти! В том же, что касается исполнения положений международных
договоров Украины на территории Украины, то здесь именовать себя Морской администрацией
Украины имеет право только Кабинет Министров Украины, т.е. Правительство.
В общем, как выясняется, мы имеем дело с весьма искусной попыткой изменить требования Законов Украины и Указов Президента Украины нормами постановлений Правительства, т.е. превышением властных полномочий. Причём, это не что иное, как попытка перераспределить полномочия в корпоративных, а не в общенациональных интересах, что по определению статьи 7 Закона Украины <<Об основах национальной безопасности Украины>>
(19.06.2003 г. No 964-IV) представляет угрозу национальным интересам и национальной безопасности Украины.
Разумеется, что такой проект Постановления не может быть принят, равно как и решение задачки совершенствования управления в сфере безопасности судоходства не может быть найдено ни на уровне Минтранссвязи, ни на уровне Правительства, ни даже на уровне Президента Украины. Решение такой задачки под силу лишь законодательному органу Украины - Верховному Совету. Каков же возможный вариант решения, спросит
читатель? Об этом я уже писал в своей статье  <<Актуальные вопросы совершенствования морского административного права Украины. Внесение изменений в Кодекс торгового мореплавания Украины>> (Бюллетель Госфлотинспекции Украины, выпуск No3 (22),2003 , с.146-149). Коротко суть моих предложений состоит в следующем. Прежде всего, требуется разделить административные и хозяйственные полномочия на уровне КТМУ. Для этого следует вынести блок административных норм из КТМУ и закрепить его в пакете Государственных
правил (правила плавания в территориальном море, правила постройки и оборудования судов, правила подготовки, дипломирования моряков, несения вахты и комплектования судов экипажами, правила эксплуатации судов и др.). Такими Государственными правилами можно оформить объект государственного контроля за безопасностью судоходства. Контролирующие функции можно будет в самих Государственных правилах безболезненно
 разделить между всеми заинтересованными сторонами без дублирования.

Сергей Горчаков, юрист

До встречи !

С уважением,

^(C) C.Горчаков, 2005